Precariedade: já num relatório de há 50 anos

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Numa leitura recente do Relatório Preliminar produzido em 1966 pelo famoso Grupo de Trabalho nº  14 – Reforma Administrativa da Comissão Interministerial de Planeamento e  Integração Económica, e em que se pretendia dar uma “visão panorâmica da situação do funcionalismo” deparei com uma referência à precariedade, mais precisamente  “a precariedade e instabilidade dos vínculos que em muitos casos ligam os servidores à administração“.

O Relatório Preliminar aparece acompanhado por um Apêndice “Situação e Perspectivas da Eficiência da Administração” mais explícito neste domínio:

“..Deu-se até a circunstância de se terem multiplicado na administração pública  situações caracterizadas pela maior ou menor precariedade do vínculo, tal como as dos agentes contratados ou assalariados e ainda as dos admitidos para quadros eventuais ou em regime de prestação de serviços e até as dos que nem sequer sã pagos por verbas da classe de “pessoal” .  Para estas espécies de agentes  do Estado – hoje em número consideravelmente superior aos dos funcionários de nomeação vitalícia – já não é tão sólida a garantia de permanência e estabilidade nas respectivas funções.”

Curiosamente no Plenário da Comissão Interministerial de Planeamento, alargado aos coordenadores de grupos de trabalho, a discussão permitiu revelar que muitos destes titulares de vínculos precários  eram contratados pelos Ministérios representados  na Comissão, justamente   por “verbas dos Planos de Fomento”. Viria a ser assim pelo menos nos 20 anos seguintes, e creio  poder afirmar que a Secretaria de Estado do Ambiente foi assim montada.

João Paulo Santos, no seu trabalho Emprego Público: da Estabilidade à Incerteza – dissertação para obtenção do grau de Mestre em Administração e Políticas Públicas apresentado em 2003 no ISCTE, no qual ilustra de forma elucidativa a mecânica da regularização periódica de admissões, indica  a evolução do total de efectivos da Administração Central:  25 558 efectivos em 1935 (fonte: Decreto-Lei 26115), 115 213 efectivos em 1968 (fonte: Inquérito do INE – Inventário dos Servidores do Estado), 313 880 efectivos em 1979.

Naturalmente imputa-se  ao pós 25 de Abril o crescimento de efectivos, no entanto basta ler o Decreto-Lei nº 656/74, de 23 de Novembro (Define as linhas gerais de política e gestão de pessoal da função pública)  que consagra um primeiro mecanismo de regularização de situação de precários e um primeiro esforço de contenção do crescimento de efectivos, para se perceber que este foi desenhado para regularizar situações constituídas antes da revolução.

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Precariedade laboral nas universidades públicas – um fenómeno com raízes estruturais ?

É muito provável que o ensino  superior público venha a ser deixado fora de quaisquer medidas legislativas conducentes à redução da precariedade.

Se já de si o poder de dar emprego, beneficiar / prejudicar o empregado, e, finalmente,  despedir, parece ser em geral inebriante, nas universidades, e não só nas universidades públicas portuguesas, o patrocinato, que se alimenta da precariedade mas não só da precariedade,  parece ser estrutural.   Só pudemos esquecê-lo  durante trinta anos (1979-2009) por o seu objecto típico, o assistente, ter estado enquadrado numa verdadeira carreira, garantindo o acesso a professor auxiliar com o doutoramento.

O SNESup bateu-se em defesa da carreira durante vinte anos da sua existência (1989-2009) e soube mobilizar-se em 2012 para defender das medidas da”crise” os que ainda beneficiavam dessa garantia, e os muitos assistentes e equiparados do ensino superior politécnico que, na revisão do seu estatuto do pessoal docente, a conseguiram por alta luta.

No entanto o patrocinato abarca hoje novas situações e  encontrou outras vítimas  fáceis nos bolseiros de doutoramento ou até de pós doutoramento.

Para além do patrocinato, a orientação para o mercado das universidades e politécnicos. Esta orientação para o mercado, que resultou da  introdução de fórmulas de financiamento assentes no número de   alunos captados,   levou por um lado a  uma extraordinária proliferação de cursos e a uma grande criatividade na sua denominação,  e por outro também ao recurso – contra a lei – no ensino superior politécnico de “equiparados a assistente” (em detrimento da contratação  de assistentes que exigia concursos e contratos de três anos renováveis) contratos esses que se foram degradando – também contra a lei – quer a nível  de duração (no IP Beja chegou a haver contratos de 15 dias) , quer a nível de  remuneração.

Em termos gerais, a ideia parece ser  esta: como não está garantida a captação de alunos, faremos sempre contratos de curta duração mas renováveis.   Para “regularizar” este abuso fizeram-se recentemente leis  de vinculação para “equiparados” com mais de  15 ou de 20 anos de contratos, manifestamente insuficientes

O saudoso Rui Santiago publicou em 2005 em colaboração com outros investigadores um valioso trabalho intitulado O surgimento do managerialismo no sistema de ensino superior português (Coimbra, CIPES – Fundação das Universidades Portuguesas) mas independentemente do progresso das concepções managerialistas foi, creio,  a  exposição ao mercado (ou ao quase-mercado) que determinou  as práticas.

Sobre Rui Santiago

https://ivogoncalves.wordpress.com/2015/11/17/rui-santiago-uma-grande-perda/

Mas,  o que esperam os precários das assaz vagas e contraditórias promessas em curso? E o que propõem os sindicatos ?

Foi preciso os “professores contratados” dos ensinos básico e secundário descobrirem uma Directiva de 1999   (!!!)  baseada num Acordo Quadro negociado  no âmbito do Conselho Económico e Social da União Europeia para alguma esperança nascer  e os sindicatos colocarem a questão na ordem do dia.

http://www.snesup.pt/htmls/_dlds/Directiva99_70_CE.pdf

Há razões para isso: a Directiva 99/70/  CE  foi bem transposta para o Código do Trabalho, onde impõe a conversão automática dos contratos a termo em contratos a tempo indeterminado por decurso do tempo e não é ofendida pela lei geral do contrato de trabalho em funções públicas onde não há conversão, mas sim cessação quando se ultrapassa o tempo limite. Onde esta é desrespeitada é na legislação sobre carreiras especiais, designadamente na Educação, que permite a renovação indefinida sem limite de tempo.

A aplicação da  Directiva deveria conduzir à consagração na legislação sobre a docência no ensino superior de um mecanismo que consagrasse a conversão em contrato por tempo indeterminado de todos os vínculos dos especialmente contratados que ultrapassassem um certo número de renovações ou de anos (tipicamente os três anos) sem prejuízo da possibilidade de extinção dos correspondentes postos de trabalho, com indemnização  por causas objectivas  e ordenação da lista de especialmente contratados a dispensar de acordo também com critérios objectivos, tais como o da qualificação, o da ponderação curricular, o da avaliação de desempenho, ou o singelo last in first out. 

No entanto a aceitação de um mecanismo deste tipo repugnaria aos dirigentes das instituições que, imbuídas da mentalidade de patrocinato, preferem fazer competir todos os precários pela renovação anual dos contratos,  recebendo agradecimentos por mais um ano de vínculo,   em vez de os integrarem e correrem o risco de mais tarde terem de assumirem em relação a alguns o ónus de despedir.

E possivelmente  desagradaria também a muitos dos precários, que, embora em rigor já não haja quadros desde 2009, pretendem aceder a uma situação que na prática os subtraia à eventualidade de reapreciação da continuidade do vínculo. Daí a popularidade de restrições que exigem a prestação em   tempo completo ou o tempo de serviço ininterrupto como condições  para a vinculação, ainda que deixem outros para trás.

A precariedade tem assim de algum modo  raízes na própria psicologia dos envolvidos. E as propostas dos sindicatos acabam por ser muitas vezes vagas.

.Veremos entretanto  como no MCTES se vai concretizar o anúncio de António  Costa

“Quanto à questão da precariedade no Estado, Costa revelou que amanhã o Conselho de Ministros aprovará a formação em cada ministério de comissões bipartidas (“patrões”/sindicatos) que avaliarão as necessidades de emprego permanente, de modo a depois abrir vagas nos quadros que incorporem os trabalhadores atualmente com vínculo temporário.”

DN de 8-2-2017

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Universidades em regime fundacional. Privatização ou fragmentação ?

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Quando em 2007 em termos de lei-quadro e em 2008 em termos de primeiras experiências avançou o regime fundacional para as instituições do ensino superior foi visível a influência das concepções defendidas por  Vital Moreira expressas numa conferência proferida no ISCTE sob a égide do Conselho Nacional da Educação a qual permitiu perceber que, para além de Gago e Heitor , este era um dos ideólogos nacionais defensores da solução. Estranhamente , pois que quando trabalhou na reforma dos institutos públicos fora crítico da proliferação de modelos de fuga para o direito privado. Aqui, pelo contrário, até  recomendou às universidades que pedissem o modelo entidade pública empresarial para obterem o modelo fundação.  E , paralelamente, “via”  as instituições privadas a abandonar formas empresariais para por sua vez convergirem para o modelo fundação, talvez com o exemplo das Universidades Lusíada / Fundação Minerva em mente.  Muito revelador, mas o CNE  julgou-se obrigado a marcar  uma nova conferência com Jorge Miranda para dar a palavra a  uma visão divergente.

O que pensar deste modelo ?

  1. As  universidades fundações não são verdadeiras fundações.

As universidades – fundações estiveram congeladas até 2015  por existir a percepção de que a fuga para o direito privado era uma manifestação e um factor de indisciplina financeira e por, rigorosamente,não existir neste caso um património que fosse substracto do regime fundacional.

Se o congelamento permitiu criar dinâmicas que afastaram  algumas universidades da rota fundacional, as já existentes  não foram extintas e reconvertidas em institutos públicos de regime especial, em parte por haver já interesses instalados,  em parte por repugnar à “esquerda”, crítica das fundações, a convergência com um governo “de direita”  para conseguir esse objectivo.

Com o PS / Heitor no poder, como sabemos,   foi desbloqueada a fundação da Universidade do Minho e seguir-se-ão outras Universidades e até Politécnicos.

2.  A flexibilidade de gestão  das universidades fundações só é um atractivo porque o regime geral de autonomia sofreu fortes restrições.

A maior flexibilidade de gestão  não é inerente ao modelo fundacional, aliás como instrumento de fuga para o direito privado estão hoje mais limitadas por força de recentralização a que a crise obrigou.

Se  as universidades fundações conseguem ser “vendidas” como  local  de facilidades é porque as universidades – institutos públicos de regime especial foram criadas dificuldades.

3.  A possibilidade de remunerar melhor o pessoal, docente e não docente pode não se materializar.

Sabe-se que uma grande parte das motivações da fuga para o direito privado e da criação de institutos públicos quase empresariais ou de  entidades públicas empresariais sem substracto adequado teve como motivação a possibilidade de criação de regimes privativos com melhores remunerações.

Não é líquido que no quadro das  restrições que têm determinado as reestruturações da Administração Pública o investimento na criação de universidades fundações (ou de politécnicos fundações) conduza a este resultado. Pelo contrário foram liquidadas situações baseadas no sector bancário com 30 anos de vigência (IFAP)

Todavia na Universidade Nova de Lisboa a plataforma de defesa da adesão ao regime fundacional, que parece ter triunfado em toda a linha (enquanto que no ISCTE, U. Aveiro e U. Minho não houve exactamente unanimidade em torno da criação das fundações) utilizou como argumento, quase poderíamos dizer como engodo, a possibilidade de atribuir maiores remunerações em função do mérito.  A reter.

Entretanto  que têm a “esquerda” e os sindicatos “de esquerda” contraposto às propostas de criação de universidades – fundações ?

A – O medo da “privatização” e a defesa da “escola pública”.

B – O medo da “precariedade” supostamente inerente à criação de universidades – fundações.

Ora com base no medo temos o que já aqui foi chamado o “sindicalismo assusta e foge” que não mobiliza. E , emanando dos meios sindicais ou não, o argumentário actualmente desenvolvido contra as fundações é o mesmo de há dez anos, com referência a  disposições legais e a modelos teóricos, quando seria exigível que se analisassem as experiências concretas registadas nas universidades que têm vivido desde 2008 sob regime de  fundação.  Vive-se assim tão mal sob esse regime ? Aí está um debate que conviria fazer.

Por isso mesmo,  talvez se deva ser mais prudente nas apreciações.

Assim:

A – O modelo fundacional aplicado às entidades públicas não é um modelo de privatização.

Há quem pense que, independentemente das formas jurídico- organizativas (instituto público de regime especial,  fundação, entidade pública empresarial, entidade da administração autónoma) há sempre uma universidade – corporação  que em última instância as várias formas organizativas visam servir.

Afinal  as próprias universidades  – ou, para ser mais preciso, o seu establishment – estão envolvidas na procura de fundos e parceiros e na definição da composição do conselho de curadores, tal como na procura de membros externos para os Conselhos Gerais.

Não há , pelo menos na experiência existente,  conselhos de curadores hostis ao establishment.  Muito embora já tenha acontecido que o conselho de curadores arbitre conflitos internos no establishment, por exemplo quanto à reelegibilidade de um reitor.

B- O modelo fundacional não implica necessariamente precariedade.

Em rigor – e Luis Reto, reitor do ISCTE-IUL disse-o numa sessão que há anos teve lugar no IP Leiria – o contrato de trabalho baseado no Código do Trabalho não é precário e o  na altura vigente contrato administrativo de provimento na função pública era-o.

Por outro lado, do ponto de vista da carreira docente universitária o SNESup conseguiu na altura da sua apreciação parlamentar  introduzir no respectivo Estatuto a possibilidade de as Universidades – Fundações continuarem a fazer contratos de pessoal docente em regime de contrato de trabalho em funções públicas,   o que afastou provisoriamente o  cenário  do RJIES em que as universidades fundações criariam novas carreiras e até novas categorias (enquanto que as universidades privadas estariam vinculadas à estrutura da carreira pública !) . Tivessem os sindicatos procurado explorar de forma mais pertinaz esta vitória, e teria sido possível:

  • utilizar o regime de direito público – contrato de trabalho em funções públicas para o desenvolvimento da carreira pelas categorias de professor auxiliar – professor associado – professor catedrático;
  • utilizar o regime do código do trabalho para as categorias extra-carreira, assistente convidado, professor convidado, leitor convertendo-se os contratos a termo certo em contratos por tempo indeterminado por mero decurso do tempo e extinguindo-se esses contratos com indemnização quando o serviço lectivo deixasse de os   justificar.

No entanto  a falta de visão das universidades fundacionais e a desorientação que  parece ter-se apoderado dos próprios sindicatos levaram a que comecem a coexistir na carreira professores nos dois regimes laborais  ( sendo que no regime do Código do Trabalho já não há concursos )  e fora da carreira  professores, assistentes  convidados e leitores também nos dois regimes laborais, com uma regulação que difere de universidade para universidade.

Não se pode dizer que haja privatização  mas existe certamente fragmentação, pelo menos da carreira, e esta tenderá  a agravar-se progressivamente .

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Um exercício sobre auditoria nos PALOPs concebido há dezoito anos.

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Exercício de apoio à aprendizagem em contexto de formação de funcionários públicos de um conjunto de  PALOPs ,  Gestão Financeira e Patrimonial  (1998)

 

Exercício Programado nº 9

 

Em grupo

 

O Ministro da Saúde pediu ao Ministro das Finanças, do qual depende, por delegação do Primeiro Ministro, o Director  Nacional de Auditoria, a realização de uma auditoria operacional e financeira ao Hospital D, que se encontra sob a sua dependência, por lhe terem chegado notícias de que os doentes que se queixam de certos males são alvo de tratamentos inadequados, motivados por erros de diagnóstico. Por outro lado, um jornal da oposição denunciou nas  suas colunas que há 5 anos que ocorrem, com regularidade, desvios de fundos no referido hospital. O hospital nunca foi sujeito a uma auditoria.

O Director Nacional de Auditoria  designou como chefe da equipa um dos seus funcionários com frequência da Licenciatura em Direito (3º ano incompleto) ao qual sugere leve consigo 2 colaboradores, sendo 1 motorista e 1 contabilista, escolhido pelo Director porque antes de trabalhar na Direcção Nacional de Auditoria (o que sucede desde há 2 anos) havia trabalhado nesse hospital. Entretanto o Director do Hospital, que é médico e influente dirigente local do partido que apoia o Governo, telefonou ao Director Nacional de Auditoria dizendo que só permitirá o acesso aos serviços se a equipa de auditoria se comprometer a apresentar-lhe em primeira mão o seu relatório.

O chefe da equipa de auditoria designado tem de apresentar no dia seguinte ao Director Nacional uma proposta de constituição definitiva da equipa  e de desenvolvimento de actuações, incluindo um esboço de plano da auditoria, com indicação dos dias de trabalho na sede do serviço e no terreno.

Procure colocar-se na posição do chefe da equipa e prepare as respostas que este terá de apresentar.”

 

Chamo a atenção dos leitores para que as respostas poderiam  variar de PALOP para PALOP, por isso conviria  formar grupos heterogéneos.

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Multiculturalismo – uma experiência portuguesa

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Reli  no corrente mês de Agosto  os romances históricos de Arnaldo Gama, escritor do século XIX, portuense, formado em Direito em  Coimbra, politicamente um liberal.

Entre eles “A última dona de S. Nicolau”  de que disponho na “Edição Popular” de 1937, Livraria Tavares Martins, Porto, e cuja acção decorre no Porto, no tempo de D. Afonso V.

Tanto no livro como nas extensas “Notas históricas” que o acompanham (bem como a outros livros de Arnaldo Gama) é focada a situação das comunidades judaicas, e a sensibilidade do autor leva-o por um lado a repudiar a segregação feita em relação a estas comunidades mas por outro a valorizar o reconhecimento da existência de magistrados próprios, com poderes jurisdicionais em relação aos litígios entre indivíduos da comunidade judaica.

Tempos depois a conversão forçada / exílio dos refractários  criam uma “homogeneidade” que a inquisição foi  policiando, e que, descontando o impacto do ciclo ultramarino, já encerrado, se mantém até hoje.

Mas esta experiência de multiculturalismo com suporte institucional (embora assente numa dominação por uma das comunidades e na segregação da comunidade minoritária)  não pode  descartada como irrelevante nos tempos em que as experiências multiculturais europeias andam pelas ruas da amargura.

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Orçamento base zero no tempo de Salazar

Os primeiros anos de Salazar como Ministro das Finanças foram marcados por reformas orçamentais de cunho prático, que começo a inclinar-me para atribuir ao “economista e financeiro” Aureliano Felismino, Director – Geral da Contabilidade  Pública perpétuo (1928-1974 !) como alguém lhe chamou.

Nos anos 1930 foi dada particular ênfase, pela voz de Salazar, à justificação das despesas, em termos mais exigentes que a simples referência à legalidade.

Um dos assuntos que tenho vindo a estudar tem a ver com a preparação e realização entre 1910 e  2010, dos Congressos Internacionais de Ciências Administrativas, que de  1910 a 1930 foram dinamizados por uma Comissão Internacional Permanente e a partir de 1930  pelo Instituto Internacional de Ciências Administrativas, com sede em  Bruxelas.  A correspondência relativa a estes eventos e a estas estruturas corria em articulação  pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, que até 1938 conheceu múltiplas reestruturações orgânicas, e pelo Ministério do Interior, basicamente através da Direcção-Geral da Administração Política e Civil.

Até  ao fim de 1932 quem tratava das  “cotas” para organismos internacionais eram as Direcções Gerais e outros organismos dos vários Ministérios , em  Dezembro daquele ano   Salazar instituiu a centralização no Ministério dos Negócios Estrangeiros da inscrição das verbas para o efeito. [Esta durou até 1987 (55 anos !)  ano em que o Embaixador Carlos Simões Coelho, sob as ordens do qual  tive a honra de trabalhar, devolveu à procedência dezenas de contribuições e quotizações  para organismos internacionais que o MNE não acompanhava nem tinha  condições para acompanhar.]

Nos anos imediatamente seguintes, presumivelmente aguilhoadas pela 7 ª Repartição da Contabilidade Pública e reproduzindo a prosa desta, as Direcções-Gerais do MNE a que as sucessivas  reestruturações foram confiando funções de Administração bombardearam a Direcção-Geral da Administração Política e Civil do Ministério do Interior nestes termos:

– “muito agradecia a V.Exa o obséquio de informar esta Secretaria de Estado [nota: o conjunto dos serviços diplomáticos e consulares internos, para os quais a lei chegou a consagrar a designação de Secretaria de Estado] da Convenção, outro diploma ou despacho pelo qual o Governo Português tenha assumido o compromisso de satisfação da referida quota ?”

– “muito agradecia a V.Exa se dignasse informar, nos termos em que o expôs S.Exa o Senhor Ministro das Finanças no relatório da Lei Orçamental quais as condições em que foi concedido pela primeira vez o referido auxílio e as vantagens ou benefícios que da sua concessão dele têm advindo”

-“quais os diplomas e despachos que fundamentaram a inscrição em orçamento do Ministério do Interior do encargo de 300 Belgas [nota – Francos Belgas ] para satisfação das cotas destinadas à Comissão Internacional Permanente do Congresso de Ciências Administrativas e também das vantagens que porventura se tirem da satisfação de tais quotas ?”

–  “a fim de habilitar este Ministério  a fundamentar as respectivas ordens de pagamento, rogo a V.Exa se sirva comunicar-me os seguintes pormenores sobre o assunto: qual é o compromisso inicial assumido pelo Governo Português no que respeita a este pagamento ? quais os serviços prestados pela entidade de que se trata ? entende essa Direcção Geral que esses serviços justificam o subsídio e que há conveniência em mantê-lo ?”.

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Seria um bom exercício de orçamento base zero avant la lettre não fora o Ministério dos Negócios Estrangeiros ter tido ao longo dos 25 anos anteriores uma intervenção que lhe permitia responder às questões por si colocadas.  Se o MNE não o faz não é por  simples desorganização arquivística. É porque é uma burocracia e uma burocracia  não pensa, apenas sabe pedir, reproduzir  e reenviar documentos.

Não localizei resposta do Ministério do Interior. Se tivessem tentado responder descobririam que tinham andado a pagar – e fizeram-no até 1938 –  300 Francos Belgas por ano para Portugal ser membro de uma Comissão Internacional Permanente que tinha deixado de existir a partir de 1931, em vez dos 5 000 Francos Belgas que exigiria o estatuto de estado – membro do Instituto Internacional  de Ciências Administrativas. Este lá ia escriturando anualmente o modesto óbulo luso, talvez comentando: “Ils sont fous ces Portugais !”

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Uma nova profissão: PhD ?

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Encontrei no Linkedin:     “PhD at Instituto Politécnico da Guarda”.

Por acaso conheço o indivíduo, que até é dirigente sindical.  Julgava   que fosse professor.

À atenção do Sr. Paulo Rangel.

 

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