Um exercício sobre auditoria nos PALOPs concebido há dezoito anos.

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Exercício de apoio à aprendizagem em contexto de formação de funcionários públicos de um conjunto de  PALOPs ,  Gestão Financeira e Patrimonial  (1998)

 

Exercício Programado nº 9

 

Em grupo

 

O Ministro da Saúde pediu ao Ministro das Finanças, do qual depende, por delegação do Primeiro Ministro, o Director  Nacional de Auditoria, a realização de uma auditoria operacional e financeira ao Hospital D, que se encontra sob a sua dependência, por lhe terem chegado notícias de que os doentes que se queixam de certos males são alvo de tratamentos inadequados, motivados por erros de diagnóstico. Por outro lado, um jornal da oposição denunciou nas  suas colunas que há 5 anos que ocorrem, com regularidade, desvios de fundos no referido hospital. O hospital nunca foi sujeito a uma auditoria.

O Director Nacional de Auditoria  designou como chefe da equipa um dos seus funcionários com frequência da Licenciatura em Direito (3º ano incompleto) ao qual sugere leve consigo 2 colaboradores, sendo 1 motorista e 1 contabilista, escolhido pelo Director porque antes de trabalhar na Direcção Nacional de Auditoria (o que sucede desde há 2 anos) havia trabalhado nesse hospital. Entretanto o Director do Hospital, que é médico e influente dirigente local do partido que apoia o Governo, telefonou ao Director Nacional de Auditoria dizendo que só permitirá o acesso aos serviços se a equipa de auditoria se comprometer a apresentar-lhe em primeira mão o seu relatório.

O chefe da equipa de auditoria designado tem de apresentar no dia seguinte ao Director Nacional uma proposta de constituição definitiva da equipa  e de desenvolvimento de actuações, incluindo um esboço de plano da auditoria, com indicação dos dias de trabalho na sede do serviço e no terreno.

Procure colocar-se na posição do chefe da equipa e prepare as respostas que este terá de apresentar.”

 

Chamo a atenção dos leitores para que as respostas poderiam  variar de PALOP para PALOP, por isso conviria  formar grupos heterogéneos.

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Multiculturalismo – uma experiência portuguesa

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Reli  no corrente mês de Agosto  os romances históricos de Arnaldo Gama, escritor do século XIX, portuense, formado em Direito em  Coimbra, politicamente um liberal.

Entre eles “A última dona de S. Nicolau”  de que disponho na “Edição Popular” de 1937, Livraria Tavares Martins, Porto, e cuja acção decorre no Porto, no tempo de D. Afonso V.

Tanto no livro como nas extensas “Notas históricas” que o acompanham (bem como a outros livros de Arnaldo Gama) é focada a situação das comunidades judaicas, e a sensibilidade do autor leva-o por um lado a repudiar a segregação feita em relação a estas comunidades mas por outro a valorizar o reconhecimento da existência de magistrados próprios, com poderes jurisdicionais em relação aos litígios entre indivíduos da comunidade judaica.

Tempos depois a conversão forçada / exílio dos refractários  criam uma “homogeneidade” que a inquisição foi  policiando, e que, descontando o impacto do ciclo ultramarino, já encerrado, se mantém até hoje.

Mas esta experiência de multiculturalismo com suporte institucional (embora assente numa dominação por uma das comunidades e na segregação da comunidade minoritária)  não pode  descartada como irrelevante nos tempos em que as experiências multiculturais europeias andam pelas ruas da amargura.

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Orçamento base zero no tempo de Salazar

Os primeiros anos de Salazar como Ministro das Finanças foram marcados por reformas orçamentais de cunho prático, que começo a inclinar-me para atribuir ao “economista e financeiro” Aureliano Felismino, Director – Geral da Contabilidade  Pública perpétuo (1928-1974 !) como alguém lhe chamou.

Nos anos 1930 foi dada particular ênfase, pela voz de Salazar, à justificação das despesas, em termos mais exigentes que a simples referência à legalidade.

Um dos assuntos que tenho vindo a estudar tem a ver com a preparação e realização entre 1910 e  2010, dos Congressos Internacionais de Ciências Administrativas, que de  1910 a 1930 foram dinamizados por uma Comissão Internacional Permanente e a partir de 1930  pelo Instituto Internacional de Ciências Administrativas, com sede em  Bruxelas.  A correspondência relativa a estes eventos e a estas estruturas corria em articulação  pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, que até 1938 conheceu múltiplas reestruturações orgânicas, e pelo Ministério do Interior, basicamente através da Direcção-Geral da Administração Política e Civil.

Até  ao fim de 1932 quem tratava das  “cotas” para organismos internacionais eram as Direcções Gerais e outros organismos dos vários Ministérios , em  Dezembro daquele ano   Salazar instituiu a centralização no Ministério dos Negócios Estrangeiros da inscrição das verbas para o efeito. [Esta durou até 1987 (55 anos !)  ano em que o Embaixador Carlos Simões Coelho, sob as ordens do qual  tive a honra de trabalhar, devolveu à procedência dezenas de contribuições e quotizações  para organismos internacionais que o MNE não acompanhava nem tinha  condições para acompanhar.]

Nos anos imediatamente seguintes, presumivelmente aguilhoadas pela 7 ª Repartição da Contabilidade Pública e reproduzindo a prosa desta, as Direcções-Gerais do MNE a que as sucessivas  reestruturações foram confiando funções de Administração bombardearam a Direcção-Geral da Administração Política e Civil do Ministério do Interior nestes termos:

– “muito agradecia a V.Exa o obséquio de informar esta Secretaria de Estado [nota: o conjunto dos serviços diplomáticos e consulares internos, para os quais a lei chegou a consagrar a designação de Secretaria de Estado] da Convenção, outro diploma ou despacho pelo qual o Governo Português tenha assumido o compromisso de satisfação da referida quota ?”

– “muito agradecia a V.Exa se dignasse informar, nos termos em que o expôs S.Exa o Senhor Ministro das Finanças no relatório da Lei Orçamental quais as condições em que foi concedido pela primeira vez o referido auxílio e as vantagens ou benefícios que da sua concessão dele têm advindo”

-“quais os diplomas e despachos que fundamentaram a inscrição em orçamento do Ministério do Interior do encargo de 300 Belgas [nota – Francos Belgas ] para satisfação das cotas destinadas à Comissão Internacional Permanente do Congresso de Ciências Administrativas e também das vantagens que porventura se tirem da satisfação de tais quotas ?”

–  “a fim de habilitar este Ministério  a fundamentar as respectivas ordens de pagamento, rogo a V.Exa se sirva comunicar-me os seguintes pormenores sobre o assunto: qual é o compromisso inicial assumido pelo Governo Português no que respeita a este pagamento ? quais os serviços prestados pela entidade de que se trata ? entende essa Direcção Geral que esses serviços justificam o subsídio e que há conveniência em mantê-lo ?”.

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Seria um bom exercício de orçamento base zero avant la lettre não fora o Ministério dos Negócios Estrangeiros ter tido ao longo dos 25 anos anteriores uma intervenção que lhe permitia responder às questões por si colocadas.  Se o MNE não o faz não é por  simples desorganização arquivística. É porque é uma burocracia e uma burocracia  não pensa, apenas sabe pedir, reproduzir  e reenviar documentos.

Não localizei resposta do Ministério do Interior. Se tivessem tentado responder descobririam que tinham andado a pagar – e fizeram-no até 1938 –  300 Francos Belgas por ano para Portugal ser membro de uma Comissão Internacional Permanente que tinha deixado de existir a partir de 1931, em vez dos 5 000 Francos Belgas que exigiria o estatuto de estado – membro do Instituto Internacional  de Ciências Administrativas. Este lá ia escriturando anualmente o modesto óbulo luso, talvez comentando: “Ils sont fous ces Portugais !”

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Uma nova profissão: PhD ?

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Encontrei no Linkedin:     “PhD at Instituto Politécnico da Guarda”.

Por acaso conheço o indivíduo, que até é dirigente sindical.  Julgava   que fosse professor.

À atenção do Sr. Paulo Rangel.

 

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O Estado e os seus pseudo-contratos de trabalho

A Assembleia da República rejeitou há dias um ponto de um projecto de resolução do BE relativo à esfera de intervenção da Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT), rejeição que tem antecedentes e que parece enraizada, uma vez que uniu o PS, que criou o regime do contrato de trabalho em funções públicas, o PSD, que parece ter horror ao reforço dos poderes das inspecções, e o PCP.

O âmbito de atuação da ACT, definido no artigo 2.º do Decreto Regulamentar n.º 47/2012, de 31 de julho deve ser alargado passando o seu poder de fiscalização a incluir a Administração Pública e o setor empresarial do Estado

O PAN votou ao lado do BE e o PEV ao lado do PCP. O CDS-PP absteve-se.

Deixando de lado a questão da fiscalização do sector público empresarial (que desconhecia  estivesse subtraído à esfera da ACT no domínio das relações laborais), recordo que o regime do contrato de trabalho em funções públicas, tal como foi definido por Sócrates / Teixeira dos Santos / João Figueiredo na Lei de Vínculos, Carreiras e Remunerações e no Regime assim denominado, diplomas agora consolidados, com alterações, na  Lei do Trabalho em Funções Públicas de Helder Rosalino,  limita bastante a assimilação das normas aplicáveis ao regime jurídico do emprego público ao regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, e que essas limitações  afectam os  mecanismos de defesa dos trabalhadores:

  • os tribunais competentes são os tribunais administrativos, menos sensíveis a questões laborais e historicamente atreitos à defesa dos interesses patrimoniais e financeiros do Estado contra interessados individuais (as empresas, representadas pelos grandes escritórios,  são comparativamente  bem tratadas);
  • não existem mecanismos inspectivos adequados e só recentemente a jurisdição sobre saúde, higiene e segurança do trabalho na Administração Pública voltou a ser confiada a um serviço especializado, entretanto integrado na ACT;
  • a contratação colectiva ficou entregue a um serviço de relações laborais integrado na Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, dependente  da Secretaria de Estado da Administração Pública que é parte interessada na contratação, e não integrada no Ministério do Trabalho; apesar do profissionalismo dos técnicos vi (quando estava a tentar dar pro bono apoio ao SNESup)  muitas tentativas de  Acordos ficarem bloqueadas.

Não me surpreendi por ver o PCP a votar contra a entrega de competências nesta matéria à ACT.  Este partido, embora empenhado na criação de regimes específicos de garantia de subsídio de desemprego para os professores do básico e secundário (regulado em 2000 por decreto-lei de Marçal Grilo) e do superior (projecto de lei de Luísa Mesquita no mesmo ano) reagiu muito negativamente à proposta de lei que acabou por ser formulada em 2007 e aprovada no início do ano seguinte instituindo o subsídio de desemprego para a generalidade da função pública, aliás  o Relatório de Actividades da CGTP de  2007 listou tal proposta de lei  entre as medidas negativas do Governo.

Os trabalhadores da função pública na altura  em regime de contrato administrativo de provimento (ou que tivessem de reagir  a pena de demissão aplicada em processo disciplinar) necessitavam dessa protecção, no entanto os sindicalistas da função pública da área do PCP devem ter achado que “dava azar” ou que “cheirava a privatização”  e influenciaram negativamente a CGTP e até o seu grupo parlamentar.

Não sendo a ACT a fiscalizar o cumprimento das leis laborais quem o fará ? A Inspecção-Geral de Finanças (na qual Manuela Ferreira Leite enquanto Ministra das Finanças integrou a efémera Inspecção-Geral da Administração Pública) e as Inspecções dos Ministérios ?

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Vejamos o caso dos contratos celebrados como de prestação de serviços que na realidade dizem respeito a relações de trabalho subordinado. Pelo menos desde 1998 que por força das negociações entre o primeiro Governo Guterres (com Jorge Coelho e Fausto Correia) e as frentes sindicais da CGTP e da UGT mais o STE, se clarificou   que estes contratos são nulos, ressalvados os efeitos produzidos, o que quer dizer direito à remuneração e à contagem de tempo de serviço.  Desde 2004 está igualmente claro por força da legislação que desde aí vem sendo publicada, suportada por jurisprudência do Tribunal Constitucional,   que os contratos a termo se não convertem em contratos por tempo indeterminado por mero decurso de tempo. Num caso e noutro – falsos recibos verdes e contratos sucessivos – aplicar a lei geral do trabalho equivaleria a consagrar admissões fora do regime regra que é o concurso público.

Como se fiscaliza o cumprimento disto ? Poderia ser, convenho, um tanto akward para os inspectores  de trabalho da ACT aplicarem  no caso da lei geral do trabalho a cominação da conversão automática do contrato irregular em contrato por tempo indeterminado e no caso da função pública a cominação da nulidade do também contrato irregular. Mas  será que há alternativa  ?

O legislador de 1998 – Lei nº 25/98, de 16 de Maio – dando sequência a um processo negocial incluiu na lei de bases da função pública então vigente a seguinte disposição sobre o recurso à prestação de serviços.

Artigo 10.º

Prestação de serviços

1. A celebração de contratos de prestação de serviços por parte da Administração só pode ter lugar nos termos da lei e para execução de trabalhos com carácter não subordinado.

2. Considera-se trabalho não subordinado o que, sendo prestado com autonomia, se caracteriza por não se encontrar sujeito à disciplina, à hierarquia, nem implicar o cumprimento do horário de trabalho.

3. Os serviços deverão, obrigatoriamente, manter afixadas, nos locais de trabalho, listas actualizadas das pessoas singulares contratadas em regime de prestação de serviços, donde conste o nome, a função, a data de início e termo do contrato, os motivos da sua celebração e a respectiva remuneração.

4. As listas são facultadas às organizações sindicais desde que requeridas.

Num dos mandatos que cumpri como membro da Direcção do SNESup (Sindicato Nacional do Ensino Superior – associação sindical de docentes e investigadores) coube-me desencadear um conjunto de acções de denúncia de falsos recibos verdes no ensino superior público ( o professor do ensino superior público ou privado está necessariamente integrado numa organização e   numa hierarquia e sujeito à sua  disciplina),  escrever a todas as  instituições de ensino superior público a requerer as listas das pessoas contratadas em regime de prestação de serviços, alertar algumas cuja situação conhecíamos para a nulidade dos contratos celebrados, exigir à Inspecção-Geral de Finanças enquanto órgão de coordenação do sistema de controlo interno do Estado que o sistema actuasse também em matéria laboral,  e pedir à Inspecção que se ocupava da Ciência e do Ensino Superior que interviesse na Universidade de Évora, onde aliás a situação era bem conhecida por o Sindicato de Professores da Zona Sul (FENPROF)   e  muito bem, ter marcado um dia de greve de protesto pelo mesmo motivo.

Ora bem.

  • muito poucas instituições de ensino superior público responderam ao pedido das listas;
  • as que responderam ocultaram a existência de professores a recibos verdes – lembro-me de uma universidade com dezenas de folhas com técnicos superiores, um cozinheiro e um capelão, mas nenhum professor;
  • esta mesma universidade recusava-se a passar declarações de efectivo  serviço docente a doutorados que tinham leccionado  a recibos verdes e que precisavam de quatro anos para concorrer a professores associados;
  • num caso ou noutro a situação evoluiu, por exemplo numa escola superior de educação conseguimos a prazo que pelo menos um colega   acabasse por ser contratado novamente em termos regulares,  mas quem permaneceu  nesta situação acabou por não beneficiar dos regimes transitórios dos Estatutos de Carreira quando estes foram revistos em 2009 e 2010 (propusemos uma salvaguarda para os leitores que tinham passado a recibos verdes mas Gago nem quis falar disso) ;
  • a Inspecção-Geral de Finanças apressou-se a sacudir a água do capote para cima das inspecções sectoriais;
  • a inspecção responsável na altura pela Ciência e Ensino Superior  vivia – não sei se ainda vive –   na era da “função pedagógica” das inspecções para não falar de as suas posições serem por vezes invocadas para incumprir a legislação laboral.

De forma que quando Sócrates / Teixeira dos Santos / João Figueiredo negociaram a legislação sobre contrato de trabalho em funções públicas  as estipulações sobre publicação das situações de prestação de serviços e a participação dos sindicatos na fiscalização ficaram esquecidas, sem que conste que estes tenham protestado. Afinal a estratégia sindical dominante na função pública sempre foi promover a regularização dos recibos verdes  pela integração nos quadros, sem concurso, nunca a de promover a aplicação da lei com todo o seu rigor.

Não sei como se situam José Soeiro, Mariana Aiveca , que conheci em  contactos parlamentares no fim da passada  década,  e os deputados do BE que assinaram a proposta de Resolução agora em causa, face a algumas das questões que foquei neste post, mas em todo o caso a minha homenagem por terem levantado uma questão estruturante e mal resolvida no regime  laboral da função pública.

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A propósito da guerra da UBER…

….deu-me para ir  reler o estudo de Marcelo Caetano “O exclusivo da Carris de Ferro de Lisboa e as cooperativas de transportes urbanos” inicialmente publicado na revista O Direito, ano 71º, 1939.

Não tem a ver com o caso presente, mas sim com  o projecto de  uma cooperativa denominada Auto-Mecânica de Portugal que se propunha organizar na área da cidade de Lisboa um sistema de transportes para os sócios e suas famílias.

Tenho-o em Caetano, Marcello (1974), Estudos de Direito Administrativo, Lisboa: Edições Ática.  Não sei se foi novamente reeditado.

 

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Cartão de Cidadã(o)

A   necessidade de uma maior atenção da Administração Pública para com o “público”, o “utente”, o “cliente”, e até o “cidadão”, que deveria deixar de ser considerado como o “administrado” foi  pela primeira vez assumida com forte apoio político no ciclo dos governos de Cavaco Silva, sendo o seu  rosto  Isabel Corte-Real, sucessivamente Directora do Secretariado da Modernização Administrativa, Subsecretária de Estado e Secretária de Estado da Modernização Administrativa. Das produções deste período as que trazem a assinatura de Manuel Madeira insistem na versão “cliente” , um tanto new public management, as não assinadas, que de algum  modo comprometem a responsabilidade de Isabel Corte – Real ou são até da sua autoria material,   têm subjacente a versão “cidadão”,  mais new public service.

O primeiro governo de António Guterres depois de alguma hesitação inicial, deu continuidade  à abordagem e ao Secretariado da Modernização Administrativa, e até surgiram as “Lojas do Cidadão” , os governos seguintes, com mais ou menos oscilações, lá foram anunciando a desburocratização, a simplificação, etc e no ciclo dos Governo Sócrates lá apareceu uma Agência para a Modernização Administrativa, o Simplex, etc., com Maria Manuel Leitão Marques a subir na hierarquia até Secretária de Estado tal como vinte anos antes Isabel Corte-Real.   Ah…e lançou-se  o Cartão de Cidadão.

Há países que ainda hoje resistem à criação de um documento de identificação individual específico por simbolizar uma forma de o Estado controlar os cidadãos. Entre nós, embora a ideia venha da Primeira República o alargamento da utilização do Bilhete de Identidade serviu as necessidades do Estado Novo. É claro que o Bilhete de Identidade é útil para nos controlar, não contesto, e os esforços de desburocratização ficaram-se por dois decretos-leis praticamente com o mesmo alcance viabilizando o reconhecimento de assinaturas por semelhança a partir do Bilhete de Identidade.

O Cartão de Cidadão, que, concordo, se poderia ter chamado Cartão de Cidadania, veio  introduzir desde  logo um elemento de privacidade muito útil para fomentar o turismo de casais informais ao suprimir  as referências ao estado civil (e criando  problemas à  concessão de empréstimos bancários e à realização de outros negócios, justamente por omitir o estado civil, nem todos os  agentes económicos se mostrando dispostos a dispostos a investir na aquisição de leitores) , reuniu outros elementos de identificação importantes para acesso a direitos e cumprimento de deveres e falhou  até agora por razões que lhe são extrínsecas  na atribuição de um número fixo de recenseamento eleitoral, quando o direito de voto é inseparável da cidadania.

Pessoalmente, gostaria que fossem entretanto tomadas medidas legislativas

-permitindo que o Cidadão não seja obrigado a trazer sempre consigo o bilhete de identidade / cartão de cidadão e se possa identificar para efeitos de simples controlo de identidade no âmbito da manutenção da ordem pública por  outro documento com fotografia;

–  tornando obrigatória para os bancos, etc,   a aceitação dos elementos da morada constantes do sistema de identificação civil / fiscal para abertura de contas bancárias (sobretudo agora que se anuncia, e bem,   que a carta de condução deixará de ter morada) evitando o ridículo da apresentação de facturas;

-autorizando o interessado a ter à sua disposição  várias vias do cartão de cidadão, já que a sua utilização com fins múltiplos facilita a perda do dito e a inabilitação simultânea para contactar  com vários sistemas enquanto este não for substituído;

Se isto não acontecer , a lógica do Cartão de Cidadão não diferirá substancialmente da  do antigo Bilhete de Identidade e ir-se-ão  acumulando inconvenientes não resolvidos.

Quanto  à designação do documento, que é o menos,  poderia ser efectivamente “Cartão de Cidadania”, designação mais funcional, neutra, asséptica. Mas   “Cartão de Cidadão”  . designação mais quente e emotiva, veio marcar a ideia de que, sobretudo nas relações com a Administração,  as pessoas devem contar . É muito curioso que,  por razões geracionais ou por  alheamento à problemática das relações entre os cidadãos e a Administração e à evolução  a que se veio a assistir nos últimos  trinta anos,  “Cartão de Cidadão” seja agora conotado com   dominação sexista.

Talvez  Cartão de  Cidadã(0) sirva.

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