Haverá uma política de função pública ? Horários de trabalho.

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Os horários de trabalho adoptados tanto no sector público como no privado têm dependido tanto dos grupos de pessoal a que se aplicam como das características institucionais das entidades em que o trabalho é prestado. E em ambos os casos têm evoluído historicamente, geralmente no sentido da redução. Hoje não vemos o movimento sindical exigir a semana de trabalho de 48 horas…

A legislação portuguesa sobre horário de trabalho no sector público é de difícil localização. Curiosamente os principais diplomas tendem a relacionar-se com o número “8” ou com anos terminados em “8”.

Assim o Decreto-Lei 18 718 (1931) que regulou as linhas essenciais dos horários de trabalho de “secretarias” , não os dos funcionários, durante 57 anos (!) – e é o do famoso “artigo 4º” – estabeleceu que este duraria seis horas por dia, iniciando-se às 11 horas (?). Não é preciso dizer que se trabalhava também aos sábados, de onde um horário semanal de 36 horas. Privilégio ? Note-se que se exceptuavam “os casos em que haja conveniência, por motivos urgentes e inadiáveis ou pelo atraso no andamento do expediente, de antecipar a hora de início do trabalho ou de prorrogar a hora do seu encerramento, o que se fará sem direito a qualquer remuneração especial e que “chegada a hora da saída em cada dia, nenhum funcionário se retirará sem que o chefe de repartição, director, director de serviços, chefe de delegação e posto declare terminado o trabalho daquele dia”.

Trinta e seis horas para todos ? Não para o “pessoal menor” das secretarias nem para o pessoal menor ou assalariado de serviços fabris ou oficinais: “O pessoal menor e o seu chefe deverão comparecer uma hora antes da abertura dos trabalhos, sendo sempre os últimos a sair. Tratando-se de estabelecimentos fabris ou oficinas das direcções gerais e serviços equiparados, o pessoal menor, no todo ou em parte, deverá acompanhar o horário que mais convier ao serviço”.

Em 1948 o Decreto-Lei nº 37 118 manteve o regime das 6 horas diárias, mas a iniciar às 9 h 30 m com com uma hora de meia de interrupção (para almoço ou e descanso) das 12 h 30 m às 14 horas, retomando-se o trabalho das 14 h até às 17 h (em Lisboa e Porto o trabalho iniciava-se às 9 horas e o período de interrupção decorria das 12 às 14 h). Este foi durante muito tempo o “horário de função pública”.

Como é evidente, sobretudo nos grandes organismos colocava-se o problema de distribuir o trabalho entre os funcionários de acordo com as características de cada um e de distribuir os funcionários entre serviços. O Director-Geral da Contabilidade Pública, Aureliano Felismino, licenciado em Ciências Económicas e Financeiras, que tinha feito a tarimba desde 1931, como aspirante, suscitou a propósito a realização de dois estudos pelo também licenciado Francisco António Godinho Lobo (Gabinete de Estudos António José Malheiro nº 19 – Rendimento Médio e nº 22 – “Contrôle” do Trabalho em cada uma das Secções, ambos de 1956.) mas a partir daí para além do esforço de formação de pessoal inaugurado em 1945 a atenção do Director-Geral incidiu na mecanização e na simplificação de procedimentos administrativos, mais do que no reforço do controlo. Mas isso poderá ser matéria para outro apontamento.

Nos anos anteriores ao 25 de Abril já se ensaiava a supressão do trabalho ao sábado de tarde e nos anos imediatamente posteriores, até como reflexo de sugestões de estudos sobre mobilidade, começaram a fazer-se experiências conducentes à criação de horários de cinco dias e de horários flexíveis, sempre com o limite das trinta e seis horas semanais. Mas apenas em 1988 já sob Cavaco Silva, se publicou um diploma que sistematizou as novas orientações sobre horários (Decreto-Lei nº 187/88) e se definiu um horário de 35 horas para a função pública, ou melhor, para “o pessoal dos grupos técnico superior, técnico, técnico-profissional e administrativo, e ainda para telefonistas” sendo que o horário para o grupo do pessoal auxiliar seria de 40 horas, e para o grupo de pessoal operário de 45 horas.

Refere ainda o diploma, e vale a pena citá-lo, que a duração do horário semanal destes dois grupos, em especial o do pessoal operário, poderia “mediante diploma legal, ser reduzida progressivamente com vista à uniformização dos regimes de trabalho, desde que não suscite aumento de efectivos e haja contrapartida em acréscimos de produtividade específica, de modo a evitar agravamento de custos unitários”. Conversa…Quanto à redução de 1 hora para a generalidade dos grupos de pessoal o Ministro das Finanças Miguel Cadilhe. cobrou-a no acerto de contas relativo à inflação.

Dez anos depois, ou seja em 1998, no contexto das negociações de legislatura que sob o Governo Guterres Jorge Coelho e Fausto Correia mantiveram com os sindicatos da função pública, foi publicado enfim um diploma (Decreto-Lei nº 259/98) que fixava um limite de 35 horas para toda a função pública.

Após mais dez anos, ou seja em 2008, o Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas manteve, como é conhecido, estas 35 horas, mas voltaremos a este ponto mais adiante.

Completada esta evolução, como explicar o aumento do horário de trabalho semanal da função pública para 40 horas assumido pelo primeiro Governo de Pedro Passos Coelho em ligação com a troika ?

I) Aparentemente ter-se-á pretendido dar um sinal de redução de custos unitários do trabalho, no quadro de um tipo de “reforma estrutural” muito caro à troika, e especialmente ao FMI, fazendo por ignorar que estes tinham sido já reduzidos pelos cortes “para sempre” de Teixeira dos Santos;

II) Também se pretenderia reduzir a factura do Estado em horas extraordinárias, mas aqui haveria que averiguar o que é que ela incluiria; são conhecidos casos em que pessoal de secretariado de dirigentes é “compensado” pelo pagamento de horas extraordinárias e é verosímil que a elas se recorra para garantir – velha questão já presente no diploma de 1931 – que o pessoal auxiliar abra as instalações antes do restante e saia em último lugar, mas isto pode ser satisfeito com recurso a horários desfasados e na generalidade dos serviços os restantes grupos de pessoal, sobretudo os que gozam de maior autonomia, não cobram horas extraordinárias;

III) Por último o aumento do horário de trabalho semanal permitiria aumentar a capacidade de processamento dos serviços, sem reforço de efectivos, e – o que foi feito – ampliar os períodos de atendimento.

Em relação a esta última explicação cabe recordar que pelo menos desde 1976 foram sendo ensaiados em organismos recém-criados ou reestruturados como “institutos públicos quase empresariais”, ou “quase-empresas públicas”, se quisermos, e também em entidades reguladoras, regimes de pessoal baseados no contrato individual de trabalho, com melhores remunerações mas também horários mais alargados, atingindo as 40 horas semanais salvo os casos de aplicação de CCT da área financeira, considerando-se que estes organismos seriam mais dinâmicos e teriam maior capacidade de resposta.

Se este modelo deveria ser ou não generalizado numa “modernização da administração pública” foi longamente discutido mas curiosamente tudo acabou entre 2006 e 2008 numa recentralização em que estes organismos perderam a sua quase-empresarialidade e o seu pessoal passou do “contrato individual de trabalho” ao novo “contrato de trabalho em funções públicas” com o regime de 35 horas semanais que a UGT conseguiu negociar.

Não é sequer certo, no entanto, que a generalização das 40 horas desse por si só, maior capacidade operacional aos serviços públicos. Numa das poucas experiências divulgadas – a redução dos atrasos das cartas de condução – houve que recorrer a horas extraordinárias – para além das 40 horas – e a redução dos atrasos foi essencialmente obtida através de modificações nas aplicações informáticas. Já se sabia desde há anos que uma boa reengenharia de processos economiza horas de trabalho de pessoal e tempo de espera dos utentes, por que não continuar nessa via ?

O aumento para as 40 horas, sem compensação, parece assim ter sido uma iniciativa demagógica para acirrar as rivalidades público-privado. Foi bem revertido.

No entanto, convirá manter alguma atenção a este dossier:

– os sindicatos médicos conseguiram há anos fazer passar em sede contratual uma proposta de elevação do horário de trabalho dos vinculados à função pública para 40 horas com compensação, que Paulo Macedo teve de defender quando o aumento sem compensação veio a ser imposto por via legislativa;

– em geral nas unidades de saúde a situação é confusa uma vez que o regime de 35 horas se aplica aos ainda vinculados à função pública, enquanto aos que foram contratados segundo o Código do Trabalho se aplica o regime das 40 horas, o que é sobretudo uma consequência da empresarialização dos hospitais e das diferentes datas de admissão do pessoal.

A existência, dentro da Administração Pública, de regimes sectorialmente diferenciados mediante livre contratação não pode ser afastada.

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Sobre ivogoncalves

65 anos Licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia, Mestre em Administração e Políticas Públicas pelo Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, Doutor em Sociologia, especialidade de Sociologia Política, pelo ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa. Detém Diploma de Estudos Avançados (3º Ciclo) em História Moderna e Contemporânea da mesma instituição. Domínios de actividade profissional: Gestão Orçamental Pública, Auditoria e Fiscalização, Recuperação de Empresas como dirigente, técnico ou consultor e formador. Outros domínios de interesse: Sistemas de Informação. Docente do ensino superior de Setembro de 1976 a Maio de 1985 no Instituto Superior de Economia, e de Outubro de 1985 a Julho de 2010 no Instituto Superior de Gestão (integrado actualmente no Grupo Lusófona). Membro nº 15 da Ordem dos Economistas. Pertence ao Colégio de Economia Política e ao Colégio de Auditoria. Membro nº 1385 do Instituto Português de Auditoria Interna. Sócio nº 20831 da Sociedade de Geografia de Lisboa.
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