O Estado e os seus pseudo-contratos de trabalho

A Assembleia da República rejeitou há dias um ponto de um projecto de resolução do BE relativo à esfera de intervenção da Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT), rejeição que tem antecedentes e que parece enraizada, uma vez que uniu o PS, que criou o regime do contrato de trabalho em funções públicas, o PSD, que parece ter horror ao reforço dos poderes das inspecções, e o PCP.

O âmbito de atuação da ACT, definido no artigo 2.º do Decreto Regulamentar n.º 47/2012, de 31 de julho deve ser alargado passando o seu poder de fiscalização a incluir a Administração Pública e o setor empresarial do Estado

O PAN votou ao lado do BE e o PEV ao lado do PCP. O CDS-PP absteve-se.

Deixando de lado a questão da fiscalização do sector público empresarial (que desconhecia  estivesse subtraído à esfera da ACT no domínio das relações laborais), recordo que o regime do contrato de trabalho em funções públicas, tal como foi definido por Sócrates / Teixeira dos Santos / João Figueiredo na Lei de Vínculos, Carreiras e Remunerações e no Regime assim denominado, diplomas agora consolidados, com alterações, na  Lei do Trabalho em Funções Públicas de Helder Rosalino,  limita bastante a assimilação das normas aplicáveis ao regime jurídico do emprego público ao regime geral dos trabalhadores por conta de outrem, e que essas limitações  afectam os  mecanismos de defesa dos trabalhadores:

  • os tribunais competentes são os tribunais administrativos, menos sensíveis a questões laborais e historicamente atreitos à defesa dos interesses patrimoniais e financeiros do Estado contra interessados individuais (as empresas, representadas pelos grandes escritórios,  são comparativamente  bem tratadas);
  • não existem mecanismos inspectivos adequados e só recentemente a jurisdição sobre saúde, higiene e segurança do trabalho na Administração Pública voltou a ser confiada a um serviço especializado, entretanto integrado na ACT;
  • a contratação colectiva ficou entregue a um serviço de relações laborais integrado na Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público, dependente  da Secretaria de Estado da Administração Pública que é parte interessada na contratação, e não integrada no Ministério do Trabalho; apesar do profissionalismo dos técnicos vi (quando estava a tentar dar pro bono apoio ao SNESup)  muitas tentativas de  Acordos ficarem bloqueadas.

Não me surpreendi por ver o PCP a votar contra a entrega de competências nesta matéria à ACT.  Este partido, embora empenhado na criação de regimes específicos de garantia de subsídio de desemprego para os professores do básico e secundário (regulado em 2000 por decreto-lei de Marçal Grilo) e do superior (projecto de lei de Luísa Mesquita no mesmo ano) reagiu muito negativamente à proposta de lei que acabou por ser formulada em 2007 e aprovada no início do ano seguinte instituindo o subsídio de desemprego para a generalidade da função pública, aliás  o Relatório de Actividades da CGTP de  2007 listou tal proposta de lei  entre as medidas negativas do Governo.

Os trabalhadores da função pública na altura  em regime de contrato administrativo de provimento (ou que tivessem de reagir  a pena de demissão aplicada em processo disciplinar) necessitavam dessa protecção, no entanto os sindicalistas da função pública da área do PCP devem ter achado que “dava azar” ou que “cheirava a privatização”  e influenciaram negativamente a CGTP e até o seu grupo parlamentar.

Não sendo a ACT a fiscalizar o cumprimento das leis laborais quem o fará ? A Inspecção-Geral de Finanças (na qual Manuela Ferreira Leite enquanto Ministra das Finanças integrou a efémera Inspecção-Geral da Administração Pública) e as Inspecções dos Ministérios ?

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Vejamos o caso dos contratos celebrados como de prestação de serviços que na realidade dizem respeito a relações de trabalho subordinado. Pelo menos desde 1998 que por força das negociações entre o primeiro Governo Guterres (com Jorge Coelho e Fausto Correia) e as frentes sindicais da CGTP e da UGT mais o STE, se clarificou   que estes contratos são nulos, ressalvados os efeitos produzidos, o que quer dizer direito à remuneração e à contagem de tempo de serviço.  Desde 2004 está igualmente claro por força da legislação que desde aí vem sendo publicada, suportada por jurisprudência do Tribunal Constitucional,   que os contratos a termo se não convertem em contratos por tempo indeterminado por mero decurso de tempo. Num caso e noutro – falsos recibos verdes e contratos sucessivos – aplicar a lei geral do trabalho equivaleria a consagrar admissões fora do regime regra que é o concurso público.

Como se fiscaliza o cumprimento disto ? Poderia ser, convenho, um tanto akward para os inspectores  de trabalho da ACT aplicarem  no caso da lei geral do trabalho a cominação da conversão automática do contrato irregular em contrato por tempo indeterminado e no caso da função pública a cominação da nulidade do também contrato irregular. Mas  será que há alternativa  ?

O legislador de 1998 – Lei nº 25/98, de 16 de Maio – dando sequência a um processo negocial incluiu na lei de bases da função pública então vigente a seguinte disposição sobre o recurso à prestação de serviços.

Artigo 10.º

Prestação de serviços

1. A celebração de contratos de prestação de serviços por parte da Administração só pode ter lugar nos termos da lei e para execução de trabalhos com carácter não subordinado.

2. Considera-se trabalho não subordinado o que, sendo prestado com autonomia, se caracteriza por não se encontrar sujeito à disciplina, à hierarquia, nem implicar o cumprimento do horário de trabalho.

3. Os serviços deverão, obrigatoriamente, manter afixadas, nos locais de trabalho, listas actualizadas das pessoas singulares contratadas em regime de prestação de serviços, donde conste o nome, a função, a data de início e termo do contrato, os motivos da sua celebração e a respectiva remuneração.

4. As listas são facultadas às organizações sindicais desde que requeridas.

Num dos mandatos que cumpri como membro da Direcção do SNESup (Sindicato Nacional do Ensino Superior – associação sindical de docentes e investigadores) coube-me desencadear um conjunto de acções de denúncia de falsos recibos verdes no ensino superior público ( o professor do ensino superior público ou privado está necessariamente integrado numa organização e   numa hierarquia e sujeito à sua  disciplina),  escrever a todas as  instituições de ensino superior público a requerer as listas das pessoas contratadas em regime de prestação de serviços, alertar algumas cuja situação conhecíamos para a nulidade dos contratos celebrados, exigir à Inspecção-Geral de Finanças enquanto órgão de coordenação do sistema de controlo interno do Estado que o sistema actuasse também em matéria laboral,  e pedir à Inspecção que se ocupava da Ciência e do Ensino Superior que interviesse na Universidade de Évora, onde aliás a situação era bem conhecida por o Sindicato de Professores da Zona Sul (FENPROF)   e  muito bem, ter marcado um dia de greve de protesto pelo mesmo motivo.

Ora bem.

  • muito poucas instituições de ensino superior público responderam ao pedido das listas;
  • as que responderam ocultaram a existência de professores a recibos verdes – lembro-me de uma universidade com dezenas de folhas com técnicos superiores, um cozinheiro e um capelão, mas nenhum professor;
  • esta mesma universidade recusava-se a passar declarações de efectivo  serviço docente a doutorados que tinham leccionado  a recibos verdes e que precisavam de quatro anos para concorrer a professores associados;
  • num caso ou noutro a situação evoluiu, por exemplo numa escola superior de educação conseguimos a prazo que pelo menos um colega   acabasse por ser contratado novamente em termos regulares,  mas quem permaneceu  nesta situação acabou por não beneficiar dos regimes transitórios dos Estatutos de Carreira quando estes foram revistos em 2009 e 2010 (propusemos uma salvaguarda para os leitores que tinham passado a recibos verdes mas Gago nem quis falar disso) ;
  • a Inspecção-Geral de Finanças apressou-se a sacudir a água do capote para cima das inspecções sectoriais;
  • a inspecção responsável na altura pela Ciência e Ensino Superior  vivia – não sei se ainda vive –   na era da “função pedagógica” das inspecções para não falar de as suas posições serem por vezes invocadas para incumprir a legislação laboral.

De forma que quando Sócrates / Teixeira dos Santos / João Figueiredo negociaram a legislação sobre contrato de trabalho em funções públicas  as estipulações sobre publicação das situações de prestação de serviços e a participação dos sindicatos na fiscalização ficaram esquecidas, sem que conste que estes tenham protestado. Afinal a estratégia sindical dominante na função pública sempre foi promover a regularização dos recibos verdes  pela integração nos quadros, sem concurso, nunca a de promover a aplicação da lei com todo o seu rigor.

Não sei como se situam José Soeiro, Mariana Aiveca , que conheci em  contactos parlamentares no fim da passada  década,  e os deputados do BE que assinaram a proposta de Resolução agora em causa, face a algumas das questões que foquei neste post, mas em todo o caso a minha homenagem por terem levantado uma questão estruturante e mal resolvida no regime  laboral da função pública.

Sobre ivogoncalves

64 anos Licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia, Mestre em Administração e Políticas Públicas pelo Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, Doutor em Sociologia, especialidade de Sociologia Política, pelo ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa. Detém Diploma de Estudos Avançados (3º Ciclo) em História Moderna e Contemporânea da mesma instituição. Domínios de actividade profissional: Gestão Orçamental Pública, Auditoria e Fiscalização, Recuperação de Empresas como dirigente, técnico ou consultor e formador. Outros domínios de interesse: Sistemas de Informação. Docente do ensino superior de Setembro de 1976 a Maio de 1985 no Instituto Superior de Economia, e de Outubro de 1985 a Julho de 2010 no Instituto Superior de Gestão (integrado actualmente no Grupo Lusófona). Membro nº 15 da Ordem dos Economistas. Pertence ao Colégio de Economia Política e ao Colégio de Auditoria. Membro nº 1385 do Instituto Português de Auditoria Interna. Sócio nº 20831 da Sociedade de Geografia de Lisboa.
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