A Dissertação de António José Seguro sobre a Reforma do Parlamento Português

É útil conhecer a edição em livro desta dissertação de mestrado em Ciência Política de  António José Seguro no ISCTE – IUL, enriquecida  por uma “nota de abertura” do arguente Manuel Meirinho Martins (ISCSP-UTL) e por um prefácio do orientador André Freire (ISCTE-IUL), o qual assinala que a dissertação preenche uma lacuna na literatura académica sobre o assunto e elogia o trabalho.

Livro: A Reforma do Parlamento Português – O Controlo Político do Governo, 2016,  Lisboa, Quetzal.

Dissertação: A Reforma do Parlamento Português, 2007-2014. Análise Organizacional da Função de Controlo Político. Repositório do ISCTE, http:/hdl.handle.net/10071/10721.

O prefácio de André Freire, com muitas nuances, vale por si só a leitura. E faz muito bem em chamar a atenção para o número de páginas (45-50) admitido numa dissertação de mestrado (versão ISCTE-IUL bolonhesa) . Pessoalmente, acredito que se traduz em empobrecimento, se não da própria  investigação, pelo menos,  da divulgação dos seus resultados.

Seja como for, António José Seguro escolhe “de entre as quatro funções clássicas – representativa, legislativa, controlo do executivo e tribunícia- ….[remetendo para Freire, André, António de Araújo, Cristina  Leston-Bandeira, Marina Costa Lobo e Pedro Magalhães (2002)  O Parlamento Português: Uma   Reforma Necessária, Lisboa, Imprensa de Ciências Sociais, Assembleia da República e Instituto Amaro da Costa]  que em maior ou menor escala, a maioria das assembleias continua a exercer” (p. 49) estudar a função do controlo político.

No quadro deste estudo vemos sucederem-se um enquadramento teórico, com revisão da literatura, uma análise da reforma do Parlamento de 2007, preparada por um grupo cuja coordenação foi assegurada pelo então deputado António José Seguro (tanto o próprio como Meirinho e Freire explicam que o rigor do trabalho científico, com a sua metodologia própria, pode permitir superar as limitações decorrentes deste pecado original), e uma análise comparativa e com tratamento estatístico dos períodos 2000-2007  (pré-reforma) e 2007-2014 (vigência da reforma) de diversas práticas, acompanhada da administração de um questionário a protagonistas da reforma, isto é a deputados. É claro que  alguns aspectos levam o autor, profundamente conhecedor da realidade, a falar da “existência de uma cultura parlamentar de que  há normas regimentais que se aprovam, mas não se cumprem”(p. 108)

Parece estar gerado um consenso junto dos protagonistas de que foi reforçado o controlo político e dada mais possibilidades de intervenção à oposição (reforçando talvez por aí a “função tribunícia”), mas teria interesse complementar esta investigação com uma averiguação do impacto da reforma na percepção da opinião pública, e da própria comunicação social e dos seus profissionais, em relação à actividade do Parlamento. Até onde chega, porém, o trabalho de Seguro é bastante relevante.

Onde discordo de António José Seguro é no desvalorizar da função legislativa .

Afirma Seguro, na esteira de outros autores, que cita, mas não identificarei aqui, “partilhamos a linha de pensamento que sugere às assembleias o abandono da competição com o Executivo da liderança da legiferação…e procede à atualização da função legislativa …concentrando-se na legislação mais importante e na avaliação do impacto das leis” (p.45) “Na função legislativa, a AR deveria reservar para si a elaboração com qualidade das leis de referência (as leis mais importantes), não entrar em competição quantitativa com o Governo e reforçar a sua capacidade de acompanhamento da regulamentação das leis nos prazos por ela estabelecidos, mas essencialmente, e aqui reside a novidade, na avaliação e na afectação de recursos (financeiros, técnicos e humanos) à sua execução e ao seu impacto. Ou seja, a função legislativa do Parlamento não terminava com a aprovação da lei, mas prolongava-se até à verificação se essa mesma lei tinha, ou não, alcançado o objetivo pela qual havia sido aprovada.” (pp. 80-81).

Temos portanto António José Seguro, um deputado de esquerda, que, é certo, chegou a integrar um Governo e foi líder do maior partido da então oposição, a defender a moderação do Parlamento em matéria de exercício de função legislativa, enquanto que um professor de direito público que foi membro de um governo de direita – o governo PAF dos 27 dias –  chama desde há anos a atenção para que o papel do governo  em matéria de produção legislativa é em Portugal  muito mais proeminente que em outros regimes parlamentares. Falo de Rui Medeiros.

Deve haver estudos comparativos já elaborados, mas convém recordar a origem desta  preponderância do governo português em matéria legislativa, que deve ser procurada

– na Constituição de 1933 e sobretudo na revisão constitucional de 1945;

-num  receio de recair nos “erros da I República”,  que terá pesado nas opções dos deputados constituintes de 1975-76.

O Estado Novo procurou cingir a função legislativa da  Assembleia Nacional à aprovação das bases gerais dos regimes jurídicos, a regulamentar pelo Governo, mas não deixou, na redacção inicial da Constituição Política da República Portuguesa, de reservar o exercício autónomo da função legislativa pelo Governo a casos de urgência e de permitir a chamada de diplomas seus para ratificação da Assembleia, que aliás se mostrava pouco ciosa de exercer esta sua competência, tendo reduzido o seu âmbito nas alterações constitucionais de 1935 e 1937, como refere J.M. Tavares Castilho no seu Os deputados da Assembleia Nacional (1935-1974) , pp. 119-120.  Em 1945 , por iniciativa de Salazar, tem lugar uma revisão constitucional que dá competência legislativa normal ao governo, em concorrência com a “Câmara dos Deputados” (op. cit, pp. 121-123).

É possível  dizer, como refere Tavares Castilho, que Salazar tinha sido obrigado a aceitar um compromisso quanto ao texto constitucional de 1933, submetido a Plebiscito, e  obtinha da Assembleia Nacional  que fosse alterando a Constituição por forma a reduzir os seus próprios poderes e a reforçar os do Governo. No entanto esta revisão de 1945  parece-me  consentânea, e já o escrevi noutro lado, com um maior intervencionismo económico que as circunstâncias da II Guerra Mundial e a necessidade de desenvolvimento foram impondo ao Governo, e, num plano puramente político, não posso deixar de colocar a hipótese de ir no mesmo sentido que a substituição da eleição de deputados por eleição maioritária em círculo único nacional pela eleição em círculos distritais, ou seja, Salazar terá tentado  evitar uma situação em que, tendo de consentir eleições legislativas com efectiva participação da oposição, se viesse a verificar um “golpe de Estado constitucional”  ou uma perturbação da acção governativa em caso de triunfo total ou parcial da oposição.

O que é curioso é que a Constituição de 1976 tenha mantido o sistema de competência concorrente em matéria legislativa, embora com instituição de reserva de competência própria da Assembleia da República (absoluta e relativa) e até do Governo, embora não circunscrevendo a competência legislativa do Governo à elaboração de leis de bases. No fundamental este sistema mantém-se em vigor.

As propostas de Seguro em matéria de função legislativa parecem-me aliás desajustadas do actual quadro constitucional: não há uma noção de “leis de referência” que impeça o Governo de legislar em concorrência com a Assembleia, a ideia de que as leis da Assembleia, que são exequíveis por si próprias,  necessitam de regulamentação a definir num prazo determinado é um tanto “estadonovista”, e a ideia de que a aplicação da legislação   deve ser avaliada,sendo muito positiva, não se deve cingir apenas à legislação produzida pela  Assembleia.  Aliás ainda que se pensasse que a Assembleia da República deveria avaliar a aplicação das  “leis de referência ” da sua iniciativa e o Governo a dos decretos-leis que vai produzindo, qual seria o tratamento das leis aprovadas por iniciativa do Governo, expressa em proposta de lei ?

Parece-me até que a Assembleia deveria receber os estudos relativos à avaliação da produção legislativa do governo, por forma a concatenar esta com a sua própria legislação. Afinal de contas continuam a pertencer-lhe significativos poderes em matéria de apreciação parlamentar embora as maiorias tenham podido impor regras procedimentais que fazem caducar muitos pedidos de apreciação, o que é um tanto contraditório com a abertura às iniciativas legislativas de cidadãos.

Um apontamento final sobre uma matéria que ficou excluída da investigação de Seguro, embora a sua bibliografia registe o livro correspondente à  dissertação do “segurista” António Ribeiro Gameiro sobre o controlo parlamentar das Finanças Públicas.

A aprovação do Orçamento do Estado foi um dos poderes que os constituintes de 1976 não quiseram devolver ao Parlamento pelo que, em vez de votarem uma Lei de Meios não quantificada como no Estado Novo, os deputados passaram a votar uma Lei do Orçamento  quantificada com a qual o Orçamento propriamente dito tinha de se conformar, mas este continuava a ser aprovado pelo Governo por decreto-lei. Esta situação de menoridade findou em 1982  mas os poderes governamentais em matéria orçamental continuaram de facto muito extensos se bem que tanto em termos de articulado – com todo um conjunto de “medidas directas” ou de “autorizações legislativas” – como em termos de mapas o documento votado pelo Parlamento vá engordando.  Como se coloca aqui a questão do controlo político ?

Em tempo:

António José Seguro teve a simpatia de reagir a este texto, enviando-me um comentário de que destaco:

No meu pensamento está presente a necessidade urgente do Parlamento português revitalizar a sua função legislativa pela qualidade e não pela quantidade das leis que aprova.

Foi nesse sentido que defendi e foi aprovado, em 2007, diversas alterações ao procedimento legislativo da Assembleia da República, das quais destaco três:

  1. a elaboração de uma nota técnica, por parte dos serviços parlamentares, para cada iniciativa legislativa, contendo:

a) Uma análise da conformidade dos requisitos formais, constitucionais e regimentais previstos;  

b) Um enquadramento legal e doutrinário do tema, incluindo no plano europeu e internacional;  

c) A indicação de outras iniciativas pendentes, nacionais e comunitárias, sobre idênticas matérias;  

d) A verificação do cumprimento da lei formulário;  

e) Uma análise sucinta dos factos, situações e realidades que lhe respeitem;  

f) Um esboço histórico dos problemas suscitados;  

g) Apreciação das consequências da aprovação e dos previsíveis encargos com a respectiva aplicação;  

h) Referências a contributos de entidades que tenham interesse nas matérias a que respeitem, designadamente os pareceres por elas emitidos.  (artigo 113.º do RAR)

 

  1. a elaboração, para cada iniciativa legislativa, de um parecer político e não uma formalidade como acontecia:

 O parecer da comissão parlamentar à qual compete a apreciação do projecto ou da proposta de lei compreende quatro partes:  

a) Parte I, destinada aos considerandos;  

b) Parte II, destinada à opinião do Deputado autor do parecer; (não sujeita a votação) 

c) Parte III, destinada às conclusões;  

d) Parte IV, destinada aos anexos.  (artigo 137.º do RAR)

 

  1. a fixação de prazos máximos para a iniciativa ser debatida e votada em plenário . Estes prazos possibilitam a participação dos cidadãos, individualmente ou de forma organizada, na elaboração das leis. (em vários artigos do RAR)

 

 

 

 

Sobre ivogoncalves

64 anos Licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia, Mestre em Administração e Políticas Públicas pelo Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, Doutor em Sociologia, especialidade de Sociologia Política, pelo ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa. Detém Diploma de Estudos Avançados (3º Ciclo) em História Moderna e Contemporânea da mesma instituição. Domínios de actividade profissional: Gestão Orçamental Pública, Auditoria e Fiscalização, Recuperação de Empresas como dirigente, técnico ou consultor e formador. Outros domínios de interesse: Sistemas de Informação. Docente do ensino superior de Setembro de 1976 a Maio de 1985 no Instituto Superior de Economia, e de Outubro de 1985 a Julho de 2010 no Instituto Superior de Gestão (integrado actualmente no Grupo Lusófona). Membro nº 15 da Ordem dos Economistas. Pertence ao Colégio de Economia Política e ao Colégio de Auditoria. Membro nº 1385 do Instituto Português de Auditoria Interna. Sócio nº 20831 da Sociedade de Geografia de Lisboa.
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