É possível numa Direcção-Geral fazer INVESTIGAÇÃO CIENTÍFICA sobre a acção dos membros do Governo da qual depende ?

É esta a questão que se coloca quando atentamos nas consequências da extinção do Instituto Nacional de Administração (INA), que viu transferidas para a Direcção-Geral da Administração e Emprego Público (DGAEP) as suas atribuições no domínio da mudança organizacional  e a maioria da sua equipa de investigadores, integrados aliás na carreira de investigação científica, ficando a sigla INA e parte dos meios na Direcção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas, com atribuições no domínio da formação.

Refiro-me em especial ao trabalho “Análise da evolução das estruturas da administração pública central portuguesa decorrente do PRACE e do PREMAC” , de  Fevereiro de 2013, assinado por César Madureira (coordenação), Miguel Rodrigues e Maria Asensio, agora no DIRIC (não consta da lista de siglas do trabalho) da DGAEP. O trabalho pode ser acedido on line via DGAEP ou via INA.

Referir-me-ei à introdução, à tentativa de realizar um historial do período 1976/2012 e à análise de evolução propriamente dita.

Introdução

Percebe – se que os autores, sem o dizerem expressamente, valorizam muito mais o PRACE do que o PREMAC, que aliás começou por ser referido como “2 ª fase do PRACE”, designação a que o Governo de Pedro Passos Coelho obviamente reagiu (Síndrome Not Invented Here), cunhando uma alternativa “Plano de Redução e Melhoria” que denota alguma falta de imaginação.

Até ao ano de 2005 assistiu-se a que esta modificação de estruturas fosse, como atrás se referiu, uma consequência ‘natural’ da própria mudança de governos. As alterações das designações, das competências dos ministérios e dos organismos que os integram, assim como as mudanças de competências entre tutelas apareciam, em regra, explicitadas nas leis orgânicas de cada governo.
Só com a criação do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) se procurou implementar uma perspetiva de reforma administrativa sistémica, estruturante e transversal para toda a administração central (AC). Era a primeira vez que um programa ousava encetar uma reforma tão abrangente das estruturas, procurando reestruturar e racionalizar as estruturas da administração direta e indireta em função das missões dos ministérios e respetivas entidades bem como do programa de governo.
Mais tarde, em 2011, o Plano de Redução e Melhoria da Administração Central do Estado (PREMAC) voltou a evidenciar a intenção expressa de, de forma articulada em toda a APC, “eliminar as estruturas sobrepostas na estrutura do Estado, reduzindo o número de organismos e entidades, mantendo a qualidade na prestação do serviço público”.
De facto, na história recente do nosso país, foram sobretudo estes dois projetos os responsáveis pela tentativa de redesenho e reequilíbrio das estruturas da administração pública portuguesa de uma forma integrada e com algum distanciamento dos ciclos políticos
.”

Subscrevendo o reconhecimento da originalidade do PRACE, faço notar que a conclusão é apressada na parte do distanciamento dos ciclos políticos, afinal o ciclo José Sócrates criou o PRACE e o ciclo Pedro Passos Coelho quis criar um plano seu. Na origem da instabilidade orgânica está a disposição constitucional que dá aos Governos competência exclusiva para definirem a sua própria estrutura orgânica.

Historial do período 1976/2012

O trabalho insere um conjunto de referências históricas para cada um dos Governos Constitucionais, com referência ao programa e estrutura de cada um na área de Administração Pública, que seriam extremamente valiosos não fosse

i) a grande confusão estabelecida em torno do VI e do VII Governos Constitucionais

VI Governo Constitucional

O VI Governo Constitucional tomou posse a 3 de janeiro de 1980, sendo constituído pela coligação eleitoral fomada pelo Partido Social-Democrata, o Centro Democrático Social e o Partido Popular Monárquico, com base nos resultados das eleiçõs de 2 de dezembro de 1979. Terminou o seu mandato a 9 de janeiro de 1981, na sequência do falecimento do Primeiro-Ministro, Francisco Manuel Lumbrales de Sá – Carneiro, em 4 de dezembro de 1980.

VII Governo Constitucional

O VII Governo Constitucional tomou posse a 9 de janeiro de 1981, sendo constituído pela coligação formada pelo Partido Social-Democrata, o Centro Democrático Social e o Partido Popular Monárquico. Terminou o seu mandato a 4 de setembro de 1981. Exerceu o cargo de Primeiro-Ministro Diogo Pinto de Freitas do Amaral (interino)” (p. 12)

Deste VII Governo que não chegou a durar 9 meses dizem os autores “O VII Governo constitucional diferenciou-se dos outros Governos constitucionais porque, pela primeira vez, após o 25 de abril de 1974, contou com o apoio de uma sólida, estável e alargada maioria parlamentar” (p. 26).

Aos autores, em cujo rigor não se pode, pelos vistos, confiar totalmente, passou ao lado que o VI Governo Constitucional se manteve em funções após revalidar a sua maioria (absoluta, já) nas eleições legislativas de 5 de Outubro de 1980, que Diogo Freitas do Amaral exerceu funções de Primeiro-Ministro interino entre a morte de Francisco de Sá Carneiro e a tomada de posse do VII Governo Constitucional, presidido pelo Primeiro- Ministro Francisco Pinto Balsemão, o qual, por dificuldades na coligação se viu mais tarde obrigado a formar um VIII Governo com a mesma base parlamentar.

ii) a falta de precisão da referência à área da Administração Pública nos Governos de Cavaco Silva

A acreditar nos autores (p. 49) no primeiro Governo de Cavaco Silva (1985-1987) o Ministro responsável pela Administração Pública foi o Ministro das Finanças Miguel Cadilhe e o Secretário de Estado Rui Carp, Secretário de Estado do Orçamento, PASSANDO no segundo governo (1987-1991) e no terceiro governo (1991-1995) a ser Ministro responsável o Primeiro-Ministro a Secretária de Estado a Secretária de Estado da Modernização Administrativa, Isabel Corte-Real.

Ora de facto o que temos nos três períodos é a coexistência de uma Direcção-Geral de linha – a Direcção-Geral da Administração Pública, herdeira da estrutura da antiga Secretaria de Estado da Administração Pública / Ministério da Reforma Administrativa, na dependência do Ministro das Finanças e do Secretário de Estado do Orçamento – com um órgão de staff, com uma estrutura leve – o Secretariado para a Modernização Administrativa, na dependência do Primeiro Ministro que no seu segundo governo eleva a Directora do Secretariado sucessivamente a Subsecretária e Secretária de Estado para lhe dar mais peso institucional.

Se não entenderam isto, então os autores não entenderam nada do ciclo da Modernização Administrativa. E não se podem refugiar nas limitações do layout do quadro, uma vez que a dualidade de estruturação orgânica no primeiro Governo de José Sócrates foi correctamente acolhida.

iii ) as factualidades imaginárias

Em cada período aparecem referências “factuais” que parece terem sido retiradas de diagnósticos ou expectativas inseridos no correspondente Programa de Governo, o que nada ajuda à compreensão da real evolução.

Análise de evolução no PRACE e no PREMAC

O trabalho apresenta um conjunto de quadros comparativos que são muito úteis e cuja execução foi certamente trabalhosa. Poderia ter havido uma maior uniformidade de tratamento de Ministério para Ministério, por exemplo no caso dos Controladores Financeiros que foram simplesmente extintos sem transferência de função.

Verifica-se uma utilização pouco adequada do termo “externalizar” que seria de reservar aos serviços que deixam de integrar a Administração Central do Estado.

No trabalho fala-se de “externalizar para outros Ministérios”

O PREMAC ganha ao PRACE em redução do número de estruturas (mesmo que a estas correspondam cargos com um único titular, como é o caso dos Controladores Financeiros).

No entanto, e muito bem, os autores fazem notar:

A esmagadora maioria das competências existentes nas estruturas extintas , quer no PRACE, quer no PREMAC, foram transferidas para outras estruturas (algumas das quais já existentes, outras criadas para o efeito), não tendo havido propriamente uma extinção significativa de competências e atribuições da administração pública, mas antes um reenquadramento e uma redistribuição das mesmas por um número mais reduzido de organismos. Tanto ao nível do PRACE como do PREMAC, a modalidade predominante na administração central foi a fusão de estruturas.
Efetuadas as reduções / alterações das estruturas, decorrentes da aplicação do PRACE e do PREMAC, será fundamental num futuro próximo proceder a uma avaliação da eficiência eficácia, melhorias quantitativas e reduções de custos resultantes destes programas. Só assim se poderá concluir sobre a efetividade da sua real utilidade.”
(p. 74)

É o mais longe que se pode ir na crítica.

Em resumo, um trabalho que não chega a ser de investigação, que se confirma só poder existir num quadro de liberdade académica, e cuja utilidade para os investigadores é limitada por algumas surpreendentes falhas de rigor. Falo das que detectei, mas não excluo que quem tiver aptidão para isso descubra outras.

Gostaria de ver recriado o Instituto Nacional de Administração, funcionando em estreita parceria com as instituições de ensino superior e proporcionando a esta equipa indiscutivelmente qualificada um ambiente institucional adequado.

Sobre ivogoncalves

64 anos Licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia, Mestre em Administração e Políticas Públicas pelo Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, Doutor em Sociologia, especialidade de Sociologia Política, pelo ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa. Detém Diploma de Estudos Avançados (3º Ciclo) em História Moderna e Contemporânea da mesma instituição. Domínios de actividade profissional: Gestão Orçamental Pública, Auditoria e Fiscalização, Recuperação de Empresas como dirigente, técnico ou consultor e formador. Outros domínios de interesse: Sistemas de Informação. Docente do ensino superior de Setembro de 1976 a Maio de 1985 no Instituto Superior de Economia, e de Outubro de 1985 a Julho de 2010 no Instituto Superior de Gestão (integrado actualmente no Grupo Lusófona). Membro nº 15 da Ordem dos Economistas. Pertence ao Colégio de Economia Política e ao Colégio de Auditoria. Membro nº 1385 do Instituto Português de Auditoria Interna. Sócio nº 20831 da Sociedade de Geografia de Lisboa.
Esta entrada foi publicada em Cidadania, Ensino Superior, Gestão, História. ligação permanente.

Deixe uma Resposta

Preencha os seus detalhes abaixo ou clique num ícone para iniciar sessão:

Logótipo da WordPress.com

Está a comentar usando a sua conta WordPress.com Terminar Sessão / Alterar )

Imagem do Twitter

Está a comentar usando a sua conta Twitter Terminar Sessão / Alterar )

Facebook photo

Está a comentar usando a sua conta Facebook Terminar Sessão / Alterar )

Google+ photo

Está a comentar usando a sua conta Google+ Terminar Sessão / Alterar )

Connecting to %s