A Constituição, a Dívida Pública e a Equidade Intergeracional

O deputado Michael Seufert, do CDS, que se define como liberal, publicou há semanas no seu blog pessoal um artigo  em que, grosso modo, raciocinava da seguinte forma: a Constituição da República Portuguesa é, por força dos encargos que impõe ao Estado, um factor de crescimento da dívida pública, ou, pelo menos, não contém mecanismos que permitam limitar eficazmente esse crescimento; a dimensão atingida pela Dívida Pública coloca um fardo insuportável às gerações futuras, que não foram ouvidas, o que significa que se cria um conflito intergeracional; logo a Constituição deve ser revista.

O artigo gerou muitos comentários, alguns extremamente acerbos.

Cumpre dizer que Michael Seufert ao colocar a questão da dívida e da equidade intergeracional está a suscitar uma questão que é perfeitamente clássica no domínio das Finanças Públicas e que há vantagem  em revisitar periodicamente.  Mas importa não fazer juízos apressados sobre a responsabilidade da Constituição da República Portuguesa sem analisar o enquadramento constitucional e legal do Orçamento.

Ora o facto é que, se a Constituição apenas se compromete com o equilíbrio formal do Orçamento, manda ter em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato, o que deveria inspirar prudência tanto ao legislador como a quem incumbe a decisão de envolver o  Estado na celebração de contratos:

“Artigo 105.º

(Orçamento)

1. O Orçamento do Estado contém:

a) A discriminação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos  e serviços autónomos;

b) O orçamento da segurança social.

2. O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de  planeamento e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato.

3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva  classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações  e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas.

4. O Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas,  definindo a lei as regras da sua execução, as condições a que deverá obedecer  o recurso ao crédito público e os critérios que deverão presidir às alterações  que, durante a execução, poderão ser introduzidas pelo Governo nas rubricas de  classificação orgânica no âmbito de cada programa orçamental aprovado pela  Assembleia da República, tendo em vista a sua plena realização.

Artigo 106.º

(Elaboração do Orçamento)

1. A lei do Orçamento é elaborada, organizada, votada e executada, anualmente,  de acordo com a respectiva lei de enquadramento, que incluirá o regime  atinente à elaboração e execução dos orçamentos dos fundos e serviços  autónomos.

2. A proposta de Orçamento é apresentada e votada nos prazos fixados na lei, a  qual prevê os procedimentos a adoptar quando aqueles não puderem ser  cumpridos.

……………………………………………………………….”

Suponho que o deputado Michael Seufert e o grupo parlamentar do CDS terão votado contra a Proposta de Lei de Orçamento do Estado para 2011 (Teixeira dos Santos).

Fizeram bem e deveriam ter ido mais longe, impugnando a admissão de uma Proposta de Lei que, em matéria de remunerações e de pensões, desrespeitava obrigações decorrentes de lei e de contrato, e suscitando desde logo a fiscalização da sua constitucionalidade, que também mereceu reservas a juízes constitucionais situados à direita do espectro político.

Não tendo ido mais longe foram, já no actual Governo, arrastados para Propostas de Lei do Orçamento (Vítor Gaspar), que mostram um Estado viciado em impostos e em cortes de remunerações e de pensões.

A Constituição remete para a Lei a definição das regras de elaboração de execução de Orçamento.

Na sua vigência foram já publicadas 4 Leis de Enquadramento – Lei 64/77, Lei 40/83, Lei 6/91, Lei 91/2001, sendo que esta última já conheceu n alterações de que certamente o deputado Michael Seufert votou as mais recentes.

Ora a questão da equidade intergeracional é tratada implicita ou explicitamente em duas destas leis:

– a Lei 64/77, que apontava para o equilíbrio das despesas correntes, ou seja, para a contração de empréstimos unicamente para financiar investimentos, ou seja, em princípio, despesas susceptíveis de criarem benefícios para as gerações futuras;

– a Lei 91/2001, que consagrava a prioridade das obrigações decorrentes de lei e de contrato e, seguidamente, das vinculações externas (Pacto de Estabilidade e Crescimento e Procedimento dos Défices Excessivos) à qual foi aditado pela Lei 48/2004 o seguinte :

“Artigo 10.º

Equidade intergeracional

1 — O Orçamento do Estado subordina-se ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações.

2 — A apreciação da equidade intergeracional incluirá necessariamente a incidência orçamental:

a)  Das medidas e acções incluídas no mapa XVII;

b) Do investimento público;

c) Do investimento em capacitação humana, co-financiado pelo Estado;

d) Dos encargos com a dívida pública;

e)  Das necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado;

f)  Das pensões de reforma ou de outro tipo.”

Falta todavia aqui um aspecto importante, focado na literatura publicada internacionalmente que são :

– os efeitos sobre o activo líquido do Estado.

De facto, e embora a inclusão da norma sobre equidade intergeracional venha do Governo de Durão Barroso / Manuela Ferreira Leite / Paulo Portas foi aí que começou o movimento de alienação de activos físicos do Estado,  nalguns casos seguido do pagamento de renda aos adquirentes (Parpública, Parque Escolar e outras entidades) cujas receitas, ao contrário das originadas pela venda de activos financeiros (privatizações) foram e continuam a ser contabilizadas  “acima da linha” para efeitos de Procedimento de Défices Excessivos, o que incentiva a sua realização. Mas são activos com que as gerações futuras não podem contar.

De forma que Michael Seufert e, em geral,  os deputados mais jovens, se a disciplina de voto lho consentisse, teriam aqui a possibilidade de recusar a admissão das Propostas de Lei do Orçamento ou pedir a fiscalização da constitucionalidade de normas incluídas nas Leis do Orçamento por ilegalidade – violação do princípio da equidade intergeracional consagrado na  Lei de Enquadramento Orçamental, lei de valor reforçado –   e inconstitucionalidade indirecta.

É claro que o Orçamento do Estado:

– não abrange os sectores que gozam de independência orçamental como as regiões autónomas , a administração local e o sector público empresarial, embora as leis que aprovam anualmente o Orçamento do Estado venham nos últimos anos a incluir medidas legislativas que lhes são directamente aplicáveis;

– continua a ser aprovado anualmente, embora venha crescendo o peso dos dispositivos legais, inclusive os plasmados na Lei do Enquadramento Orçamental,  que visam vincular o exercício desse poder de aprovação anual a um enquadramento plurianual (na realidade este movimento começou em 1985 com a primeira publicação de um mapa orçamental sobre investimentos plurianuais e a publicação da Lei-Quadro das Leis de Programação Militar);

– contém normas  sobre operações do Tesouro e patrimoniais de cujo alcance os deputados não se apercebem verdadeiramente.

Só que me parece um tanto redutor, pelas razões que fui explanando,  imputar  responsabilidades à Constituição.

Para ler o artigo de Michael Seufert

http://blogue.michaelseufert.com/2013/04/09/conflito-geracional/

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Sobre ivogoncalves

64 anos Licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia, Mestre em Administração e Políticas Públicas pelo Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, Doutor em Sociologia, especialidade de Sociologia Política, pelo ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa. Detém Diploma de Estudos Avançados (3º Ciclo) em História Moderna e Contemporânea da mesma instituição. Domínios de actividade profissional: Gestão Orçamental Pública, Auditoria e Fiscalização, Recuperação de Empresas como dirigente, técnico ou consultor e formador. Outros domínios de interesse: Sistemas de Informação. Docente do ensino superior de Setembro de 1976 a Maio de 1985 no Instituto Superior de Economia, e de Outubro de 1985 a Julho de 2010 no Instituto Superior de Gestão (integrado actualmente no Grupo Lusófona). Membro nº 15 da Ordem dos Economistas. Pertence ao Colégio de Economia Política e ao Colégio de Auditoria. Membro nº 1385 do Instituto Português de Auditoria Interna. Sócio nº 20831 da Sociedade de Geografia de Lisboa.
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