Universidades – fundações regressam ao Orçamento do Estado

É conhecida a propensão, que se voltou a acentuar nos últimos anos, para , em nome da flexibilidade de gestão, criar organismos que escapam ao figurino tradicional do Estado / Institutos Públicos, ou seja entidades públicas empresariais, cooperativas, fundações, associações (fuga para o direito privado) e que no plano orçamental, ficam fora do Orçamento do Estado (desorçamentação). A nossa história institucional e orçamental  pelo menos desde 1930 conhece vagas sucessivas de movimentos deste tipo, que poderemos designar por movimentos centrífugos, periodicamente contrariados por movimentos de recentralização financeira, que poderemos designar por  movimentos centrípetos.

O Orçamento do Estado para 2012 vai integrar , na sequência da revisão da Lei Enquadramento Orçamental um conjunto de entidades designadas por “entidades públicas reclassificadas” onde pela primeira vez se integram entidades com estatuto de “entidade pública empresarial” e ao qual regressam entidades que haviam sido transformadas de institutos públicos / serviços autónomos em organizações com outras características jurídicas.

No caso do Ministério da Educação e Ciência três dos quatro casos conhecidos dizem respeito às universidades em regime fundacional – Porto, Aveiro, ISCTE – que estão em boa companhia – a da célebre Parque Escolar, entidade pública empresarial. Regressam ao Orçamento do Estado com mais do que tinham quando dele sairam, uma vez que entretanto se haviam integrado na sua estrutura toda uma série de entidades satélites constituídas por processos de direito privado, designadamente instituições  de investigação.

Referem os responsáveis pelas universidades – fundações à comunicação social  que desconhecem o alcance da medida. E de facto têm alguma razão para dizê-lo.

Mas vejamos quatro vertentes em que a gestão das universidades – fundações se diferenciava até agora da gestão das universidades em regime tradicional, que já eram consideradas como “institutos públicos de regime especial ” e, até ao início de 2011, dispunham, nos termos do RJIES, de uma autonomia de gestão bastante reforçada.

Integração no Orçamento

É um princípio a salvaguardar que a Assembleia de República e o Governo aprovem as linhas gerais da actividade financeira de todas as entidades públicas que não se inserem na esfera de  assembleias / executivos regionais ou autárquicos, sendo que mesmo estas últimas vêm tendo a sua actividade condicionada. 

Sem esta integração, sem esta plenitude, o valor político e informativo do Orçamento do Estado seria muito reduzido.

Não são apenas dinheiros públicos os que provêm de impostos ou de empréstimos. Mesmo as receitas  geradas pela actividade das entidades públicas o são.

Aplicação de regras de execução orçamental

É possível que em sede de execução orçamental para 2012 a integração das universidades – fundações no Orçamento do Estado venha a traduzir-se em significativas restrições como já sucedeu em 2011 com as universidades – institutos públicos, que perderam a autonomia reforçada decorrente do RJIES.

Tais restrições são manifestamente disfuncionais  e  não acredito que se vá até aí, tendo em conta que entre as “entidades públicas reclassificadas” se encontram empresas públicas, como a RTP, na sua origem, pelo menos na vertente TV,  uma sociedade anónima com estatuto de concessionária, cuja tradição organizativa nada tem a ver com o sector público administrativo.

Julgo defensável que se aplique a todas as universidades o regime de execução orçamental mais flexível decorrente do RJIES. Este regime teria sido considerado universalmente aceitável não fora a pressão de Mariano Gago para a constituição de universidades – fundações com  a promessa de benefícios que agora se percebe serem dificilmente sustentáveis.

Aquisição de bens e serviços

As fundações públicas estão sujeitas ao Código da Contratação Pública, que reflecte aliás orientações comunitárias, sendo por excepção consignada no próprio Código que as  fundações públicas criadas ao abrigo do RJIES dele ficaram excluídas.

Considero esta excepção totalmente injustificada, e mesmo potencialmente perigosa (o CCP, embora mal sistematizado, é relativamente flexível, e já não estamos no tempo em que se não podia mandar desempanar um carro que ficou na estrada sem fazer três consultas) . Bastaria ter excepcionado certos tipos de contratos .

 A integração das universidades –  fundações no Orçamento do Estado não anula de per si a excepção prevista no CCP.

 Regime de pessoal

A possibilidade de as universidades –  fundações contratarem pessoal em regime de direito privado decorre do estatuto de fundação e não tem relação necessária com a inclusão ou não no Orçamento do Estado.

No domínio do recrutamento do pessoal docente  as alterações aos Estatutos de Carreira introduzidos pela Assembleia da República em 2010 a sugestão do SNESup vieram permitir que as fundações contratassem pessoal em regime de contrato de trabalho em funções públicas .

Neste contexto a opção do ISCTE que tem sido a de reservar o contrato em regime de direito privado para pessoal especialmente contratado afigura-se mais prudente que a da U. Porto, que parece querer criar uma carreira paralela, aliás sem observância do Código do Trabalho. Um regime que, não sendo carne nem peixe, é certamente destituído de apoio legal.

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Para além da influência da OCDE, que é conhecida, como surge a ideia das universidades – fundações ?

Vital Moreira, numa sessão promovida pelo CNE, defendeu os modelos EPE e Fundação e aconselhou a pedir EPE para obter Fundação. Atitude curiosa por parte do coordenador do grupo de trabalho que o segundo Governo Guterres pôs a estudar os institutos públicos (estudo em que ironicamente criticou  o carácter imaginativo dos estatutos analisados) e autor material do projecto de Lei Quadro que, com poucas alterações,veio a ser publicada em 2004.

Poderá ter estado subjacente também a ideia de fazer convergir os modelos público e privado de organização das  universidades para um único – a Fundação – que alegamente reuniria a flexibilidade de gestão ao carácter não lucrativo.  Mas a experiência mostra, no caso do Público, que o próprio financiamento por fórmula ligada ao número de alunos induz perversões, e, no caso do Privado, que não é pela via de distribuição de dividendos que se processa a apropriação privada de ganhos. Cooperativas e fundações como já se viu, e como se verá, não estão imunes.

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Sobre ivogoncalves

65 anos Licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia, Mestre em Administração e Políticas Públicas pelo Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, Doutor em Sociologia, especialidade de Sociologia Política, pelo ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa. Detém Diploma de Estudos Avançados (3º Ciclo) em História Moderna e Contemporânea da mesma instituição. Domínios de actividade profissional: Gestão Orçamental Pública, Auditoria e Fiscalização, Recuperação de Empresas como dirigente, técnico ou consultor e formador. Outros domínios de interesse: Sistemas de Informação. Docente do ensino superior de Setembro de 1976 a Maio de 1985 no Instituto Superior de Economia, e de Outubro de 1985 a Julho de 2010 no Instituto Superior de Gestão (integrado actualmente no Grupo Lusófona). Membro nº 15 da Ordem dos Economistas. Pertence ao Colégio de Economia Política e ao Colégio de Auditoria. Membro nº 1385 do Instituto Português de Auditoria Interna. Sócio nº 20831 da Sociedade de Geografia de Lisboa.
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