O Orçamento Base Zero e o jardineiro da Universidade de Coimbra

 Os alunos que, como foi o meu caso, entravam para o então Instituto Superior de Ciências Económicas e Financeiras (ISCEF) no início dos anos 1970, ouviam falar de uma “terrível” disciplina de Finanças Públicas, onde o Professor, nas orais, exigia que os examinandos localizassem no grosso volume do então Orçamento Geral do Estado o local onde estava inscrita a verba pela qual era pago o jardineiro da Universidade de Coimbra.
 
Era no tempo em que o Orçamento Geral do Estado continuava a ser elaborado de acordo com as propostas dos serviços, escrutinadas artigo por artigo e em regra objecto de cortes, se o encargo não resultasse directamente da lei. Era a chamada abordagem bottom-up mas o jardineiro da Universidade de Coimbra, se existisse, era pago. Nos tempos modernos as sucessivas reformas conduziram a uma abordagem top down, isto é, o Governo fixa grandes números e os organismos que se amanhem.  A abordagem top down , que não quer saber de compromissos, reduz a dívida pública financeira e aumenta a dívida pública dita administrativa ou comercial, isto é, as dívidas a fornecedores.  E o jardineiro da Universidade de Coimbra, se estivesse em aquisição de serviços, tardaria em receber. Se fosse funcionário, lá teria de haver um reforço perto  do fim do ano.
 
Sobre a rotina da elaboração anual dos orçamentos flutuam as miragens. Lembro-me de que nos anos 1980 o então Secretário de Estado do Orçamento, Alípio Dias, falou em introduzir o Orçamento Base Zero, de um ano para o outro.  Para alguns dos leitores a dúvida: saberia do que falava ? No passado ano de 2010, foi a vez de Pedro Passos Coelho. Francamente, tive a mesma dúvida. Antes do fim do ano, oiço José Manuel Pureza a anunciar na rádio que o Bloco de Esquerda tinha feito passar na generalidade um projecto de lei também sobre Orçamento Base Zero, apesar da oposição  do PS. Há já Assembleias Municipais a anunciar o mesmo.  O que quer isto dizer ?
 
Do Projecto de Lei nº 436-XI, do BE, neste momento em Comissão, transcrevo este excerto sobre

.
As experiências anteriores de Orçamento de Base Zero

O OBZ foi proposto a partir de 1966, como parte de um sistema de orçamentação utilizado predominantemente nos Estados Unidos, o Planning-Programing-Budgeting System, que procurava planear a melhor utilização de recursos como parte do próprio processo orçamental. No ano fiscal de 1972-1973 esse novo procedimento foi utilizado no Estado da Geórgia, sendo governador James Carter, que depois viria a ser presidente dos EUA, tendo então aplicado o mesmo modelo a nível do orçamento federal. No final dos anos 70, seis estados norte-americanos também seguiam autonomamente este plano (Geórgia, New Jersey, Rhode Island, Luisiana, Texas e Tennessee) e aplicavam-se planos-piloto noutros (Arkansas, Califórnia, Idaho, Illinois, Missouri, Montana).
No procedimento mais comum, o programa de preparação do orçamento determinava que todas as actividades e custos dos serviços de Estado fossem orçamentados a partir do seu valor efectivo e não por referência ao gasto do ano corrente ou anterior. Previa-se então a identificação da unidade de decisão, que deveria apresentar diversas alternativas de orçamento, tipicamente quatro: uma que estabelecesse um mínimo para a viabilidade da unidade, outra que definisse o nível de manutenção da actividade corrente, outro que orçamentasse o custo de serviços majorados, e ainda algum orçamento intermédio entre estes. Assim sendo, todas as actividades e programa poderiam ser reavaliados com escolhas políticas claras, perante a restrição orçamental e as obrigações definidas pelos parlamentos.
Em 2009, havia quinze estados dos EUA cuja legislação definia a aplicação do método do OBZ, entre eles a Califórnia, Illinois, Geórgia e Ohio, e outros estados adoptavam formas modificadas e simplificadas de OBZ. Considerando a dificuldade de aplicar esta metodologia anualmente, os estados adoptaram ciclos variáveis para a aplicação do método orçamental: na Florida aplica-se de oito em oito anos, no Oklahoma de quatro em quatro.
Dessa experiência resulta, identificadas na literatura económica, a determinação de um conjunto de vantagens:
1) O OBZ evita a continuidade de uma espiral orçamental, em que cada orçamento é definido em função da despesa do ano anterior: essa espiral facilita a ineficiência e o poder burocrático, e estimula o desperdício;
2) O OBZ exige a análise detalhada de meios e objectivos, e favorece o estabelecimento de prioridades bem definidas e orçamentadas;
3) No caso do OBZ, o planeamento de recursos e o seu orçamento são definidos pelos mesmos decisores e no mesmo processo, sendo responsabilizados por isso;
4) O OBZ obriga à avaliação de eficiência de cada programa e acção e cria indicadores de controlo, responsabilizando todos os níveis de chefias;
5) Os gestores e decisores de níveis intermediários são chamados a participar intensamente, podendo fazer valer as suas apreciações sobre as condições de execução dos programas e propor a reorientação de prioridades;
6) Finalmente, o OBZ foca-se na decisão e recusa a lógica de um orçamento incremental sem justificação.
Resulta igualmente a identificação de algumas desvantagens e problemas que devem ser antecipados pela escolha de regras e procedimentos prudentes:
1) O processo é demorado e corre o risco de ser demasiado burocratizado; além disso, grupos de interesses sentirão o processo como uma ameaça e podem procurar impedi-lo;
2) Nem todos os programas podem ser submetidos aos mesmos critérios de avaliação e eficiência: alguns têm custos fixos ou são programas obrigatórios, porque politicamente definidos, e a escolha de prioridades não é trivial;
3) O OBZ não impede necessariamente a orçamentação de custos desnecessários, que podem ser ocultados, embora permita mais facilmente comparações efectivas.
 
Conhecendo estes problemas, os procedimentos devem assegurar um processo simples, com critérios articulados e claros, com regras de avaliação e verificação, que permitam a decisão em tempo útil. Este Projecto de Lei estabelece que esse tempo útil deve ser o ano de 2011, de modo a que a proposta de Orçamento para 2012 responda a estes critérios.”
 
Portanto, a experiência americana e apenas a experiência americana.  Quem quiser acusar o Bloco de Esquerda de anti-americanismo primário, deixou de ter razões para o fazer. 
 
 
Primeira nota :
 
A ideia de que o ZBB – Zero Base Budgeting (e não OBZ, sejamos bons americanos até ao fim) nasceu como “parte” do PPBS – Planning-Programing-Budgeting System. De  facto é comum a ambos a ideia de que a utilidade das despesas deve ser fundamentada.  Eu diria antes que, quando se compreendeu ser pouco exequível a integração do planeamento estratégico e da orçamentação, como explicou Mintzerg no seu The Rise and Fall of Strategic Planning, no qual arrasou devastadoramente o PPBS e o Capital Budgeting das empresas,  ficou uma atitude que favoreceu o ZBB, o Sunset Budgeting, etc.
 
 
Segunda nota:
 
A crítica do “incrementalismo”. Já a ouvi a Manuela Ferreira Leite e a muitos outros. Gostaria que fosse extensiva ao “decrementalismo”, isto é à introdução de cortes cegos, uniformes.  Que é também “incrementalismo”, só que com uma mudança de sinal.
 
O jardineiro da Universidade de Coimbra, se existe e não foi afectado pelo corte de vencimentos para 2011, talvez o seja pelo segundo ou pelo terceiro corte.
 
 
Terceira nota:
 
Ninguém consegue fazer um Orçamento Base Zero para o ano seguinte, simultâneamente em todas as áreas. Por alguma coisa nos States  há ciclos orçamentais até oito anos. Ninguém faz um Orçamento Base Zero integral de 2011 para 2012.
 
O projecto do BE passou no Plenário porque possivelmente se estava num compasso de espera, para não dizer que não tinha outras coisas com que se entreter. Já chegou entretanto ao Parlamento uma Proposta de Lei de revisão da Lei de Enquadramento Orçamental, a Comissão de Notáveis vai ser presidida por António Soares Pinto Barbosa, que se doutorou nos States.
 
 
  Nota final
 
 O Projecto de Lei do BE exclui as despesas obrigatórias, e, como criticou o PS, não se aplica a quase nada.  O que quer dizer que  o jardineiro da Universidade de Coimbra, se contratado com direito às prerrogativas de nomeação definitiva, não será afectado.
 
O sucesso do Zero Base Bugeting nos States explica-se sobretudo pela falta de rigidez das despesas de pessoal e pela maior facilidade de pôr em causa encargos de estrutura.
 
Onde José Manuel Pureza não conseguirá cortar com o seu OBZ, Pedro Passos Coelho, que já começou, embora titubeante, a fazer o discurso de que “não quer despedir funcionários, mas..” terá certamente maior sucesso com o dele.
 
E nessa altura o jardineiro da Universidade de Coimbra se alguma vez existiu, e se ainda existir, será despedido. Bem como, receio, um certo número de professores com ele. A FCTUC e o Instituto Pedro Nunes serão certamente privatizados, possivelmente com MBO. E os sociólogos da FEUC talvez tenham de ir trabalhar para uma fundação  americana.

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Sobre ivogoncalves

64 anos Licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia, Mestre em Administração e Políticas Públicas pelo Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa, Doutor em Sociologia, especialidade de Sociologia Política, pelo ISCTE - Instituto Universitário de Lisboa. Detém Diploma de Estudos Avançados (3º Ciclo) em História Moderna e Contemporânea da mesma instituição. Domínios de actividade profissional: Gestão Orçamental Pública, Auditoria e Fiscalização, Recuperação de Empresas como dirigente, técnico ou consultor e formador. Outros domínios de interesse: Sistemas de Informação. Docente do ensino superior de Setembro de 1976 a Maio de 1985 no Instituto Superior de Economia, e de Outubro de 1985 a Julho de 2010 no Instituto Superior de Gestão (integrado actualmente no Grupo Lusófona). Membro nº 15 da Ordem dos Economistas. Pertence ao Colégio de Economia Política e ao Colégio de Auditoria. Membro nº 1385 do Instituto Português de Auditoria Interna. Sócio nº 20831 da Sociedade de Geografia de Lisboa.
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3 respostas a O Orçamento Base Zero e o jardineiro da Universidade de Coimbra

  1. Pingback: O Orçamento base zero e o jardineiro da Universidade de Coimbra « Fórum SNESup

  2. Luís Belchior diz:

    Só mesmo tu serias capaz de escrever este texto.
    tens razão!

  3. Pingback: Puxões de orelhas | Comunicar

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